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区域人口发展战略研究需注意的几个问题

杨建华
浙江省社会科学院社会学所

    在“十五”期末,很多地方先后启动了本区域的人口发展战略研究,为制定人口中长期发展规划及经济社会发展规划提供基础性决策依据。但在研究过程中,也遇到了一些理论上的问题,如国家人口发展与区域人口发展关系,区域人口规模与经济社会发展关系,外来迁移人口与本区域发展目标关系,人口规模与环境容量关系,区域承载人口的根本因素是什么?区域内部是否人口规模越小越好?等等,如不清晰而正确地把握这些问题,有可能使区域人口发展战略研究变成一种近视的、短期的、狭隘的研究。为此,我们将这些问题提出,并以浙江为例,来说明我们的一些看法。
    1.人口发展应兼顾国家发展战略需求与区域内部人口容量
    对区域人口的规模问题不能孤立地就区域本身进行分析,而是要兼顾全国现代化发展要求和大经济区(如长三角、珠三角、环渤海圈等)发展内在需求来考虑,兼顾区域外部对区域人口规模的要求以及区域内部对人口规模的支撑两个方面来考虑。一般说来,区域的人口规模是外部需求和内部容量的函数关系。
    区域未来人口战略需要把两者结合起来,当前,特别需要从单纯地就区域的内部环境考虑人口规模的视角,转到在未来20年中国人口城市化加速和中国现代化要求以及大经济区都市带发展要求的背景下,在处理好外部需求和内部容量关系的前提下,确定好区域人口规模的思路上来。这是因为,区域的人口规模增长变化,很大程度上是更大宏观层面上的人口城市化和再分布的结果。研究制定区域或城市带未来人口目标,不能只考虑区域或城市带本身的一系列内生变量或一厢情愿。事实上,在城市化快速推进、区域和城市间加剧竞争、城市人口自然变动将趋于负增长的新形势下,区域和城市带的人口规模增长变化很多情况下并不主要取决于内生变量而是更多地取决于外生变量,很大程度上受制于城市化进程中城市人口集聚-扩散运动的客观规律。因此,我们必须要跳出区域看区域。
    如以浙江人口发展战略为例,就要充分考虑到长三角及国家发展战略需求的因子。长三角加速现代化发展是国家发展战略的必然需求,长三角区域经济社会发展的效应不断提升、扩展,也已成为宏观经济社会发展和参与全球化进程战略的重要组成部分。这一区域加速发展,对于促进我国经济社会的发展,进一步加快我国的经济现代化和国际化的进程,有着举足轻重的地位和作用。根据国际经验和中国未来发展的大趋势,长三角应该会成为中国更重要的经济承载区和人口承载区。目前长三角区域GDP比重占全国1/5,常住人口总量占全国10.39%。与世界著名大都市带相比,长三角区域人口规模明显偏小,大都市带的集聚效应尚未充分发挥。此外,在并不平衡的地区发展中,有条件的地区承载更多人口对全国实现全面小康和现代化都具有重要战略意义,国家需要长三角充分发挥它吸引农业人口的无形而巨大的影响力。
    2.研究人口变动需注意不确定因素
    我们现在研究区域人口规模,要分析对区域人口具有不确定影响的重要因素,在基于常态性因素的区域人口规模预测基础上,注意叠加不确定性的人口变化的影响。这是因为区域人口规模是一个带有一定弹性的发展变量,其承载条件能否实现具有相当的不确定性。政治、经济、社会领域的政策性变化,以及粮食和能源的供给保障,水资源的安全,交通压力、环境压力、基础设施建设、城市管理水平与社会经济发展的同步性,决策者对于国际、国内关系的政治考量,政策预期效果的实现程度,区域应对各种不确定性风险的能力等不确定性因素,都会影响到人口规模的确定。如浙江,在过去,浙江经济社会加速发展对浙江人口的非线性增加起到了重要的促进作用;在未来,长三角都市带的形成与发展对浙江的人口增加也将产生明显的推进作用。同时,在市场经济条件下,人口的流动、迁移和人口规模的变动很大程度上会受到人力资源市场配置的影响,它给我们的人口调控带来了更多的复杂性和不可确定性。
    因此,在市场经济背景下如何进行政府干预是需要搞清楚的问题。以往情况表明,一厢情愿地进行区域人口控制的政策并不一定起到正向作用;同时,假如任凭人口城自然发展的政策,也会使得我们的区域缺乏竞争力。未来区域的人口干预政策,应该是在顺应人口快速增长和市场经济的基本背景下,对人口增长进行有效的引导,以使区域人口总体趋于增长的情况下提高区域人口的承载力和竞争力。
    3.研究人口发展需与产业发展相结合
    以往的人口研究存在着人口发展与产业发展相互脱节的情形。一方面,单一地从产业角度进行思考,脱离人口状况制定产业发展以及空间布局政策,结果使得区域产业发展的空间布局得不到人口的支撑;另一方面,单一地从人口现状进行思考,被动地要求区域产业发展适应人口现状,结果影响了区域产业结构的升级和城市功能的提升。未来基于“大人口”的发展战略,必须把人口发展与产业发展整合起来进行思考。从人口角度出发的有关政策应该适应浙江产业升级的需要,应该具有更积极地推动城市功能提升的意义。一方面,对于存量人口,我们的政策需要致力于提高他们的能力和素质,使得他们能够适应产业升级的发展需要,而不是简单地发展低端产业以维持他们的生存;另一方面,对于增量人口,我们的政策应该根据区域现代化发展战略的需要进行选择,区域常住人口的扩展应该注意引入与区域未来区域功能相关的产业人才和配套人才。任何区域既无能力建成一个完全由高新技术产业构成的区域,也无法打破一个由消费链构成的可排除传统服务业的社会结构。所以外来劳动力的结构必须是多层而不单纯是高端的。
    4.区域人口承载的关键因素是生产模式和生活方式
    一个区域承载人口的关键因素是什么?一般人们总认为,就是人口规模和自然资源。但我们以为,在区域人口容量逼近水资源、土地资源和生态环境容量承载能力的情况下,决定区域承载人口的关键因素应该是区域的生产模式和生活方式。沿袭高资源消耗、高环境影响的发展方式,区域承载的人口就少;反过来,提倡用低资源消耗、低环境影响来提高人口的生活质量,就可以承载更多的人口。因此,转变经济增长方式,走符合区域实情的工业化道路,建构资源节约和环境友好型社会,才能不断提高区域的人口容量,提高区域的环境承载力和生态环境友好水平。以浙江为例,按照目前中等发达国家的发展水平,人均年用淡水量为532吨。从水资源上看,浙江目前人均常年水资源占有量为2070立方米,但由于水环境质量逐年下降时空降水的不均衡,以及区域性、水质性缺水情况时常发生,致使浙江人均可使用的水大致在人均水资源总量的25%左右。假如以25%计,以目前中等发展水平国家的水资源消费来评估,那浙江适度人口规模只能在4560万人左右。但浙江人口在2010年和2020年将可能分别达到5000万和5800左右万规模。这样,浙江仅从水资源来看,要达到目前中等发达国家生活水平,还分别缺水约达17亿立方和67亿立方。因此,要实现全面小康和基本现代化,一方面要消除污染,保护环境,加大水资源开发利用能力,另一方面则必须加快生产方式的转变,发展循环经济,实行清洁生产和资源节约型生活方式,以提升浙江的人口承载力。
    5.研究人口需注意环境容量的动态和可变性
    人口规模取决于环境负荷,但环境负荷并不是一成不变的。以往的研究强调环境容量和人口规模的静态性和不变性,从而得出简单的人口控制结论。现在则需要注意到环境容量的动态性和可变性,也就是说,区域的环境承载力是可以变化的。可变意味着可能会衰退,也可能会发展。我们的使命是使之发展,即通过提高浙江区域城市的环境容量来提高浙江区域城市的人口容量。因为一般来说,城市人口的增加表明城市活力的增加,而城市人口的减少表明城市发展的衰退。
    发展环境承载力的路径大致是三条。一是大力建设与资源环境相关的城市基础设施。环境基础设施本质上是一种对自然供给能力和净化能力缺口的补充,随着各类环境基础设施的完善和增加,城市接纳人口的能力会相应增强。二是通过优化区域规划和空间结构,利用大地生态系统的服务功能。也就是说,需要有效地依托农村地区的农业空间和生态空间,建设长期可维持的生态服务系统,以此提高国土资源的环境承载力。三是通过良好的组织管理和健全的法律法规,推动形成资源节约和环境友好的生产方式和生活方式,扩大城市的人口承载力。
    6.人口结构对区域发展有着至关重要影响
    没有人口结构的现代化,也就没有经济社会的现代化。人口的自然结构(包括人口的性别结构、年龄结构、代际结构)和社会结构(包括城乡结构、阶层结构、区域结构、就业结构、智力结构等)都直接影响着人口协调、安全、可持续的发展。改善人口的自然和社会结构,是改善社会机制、促进社会经济进步的前提。人口的自然和社会结构是否合理,对经济社会资源环境协调发展起着至关重要的作用。这里既要改善人口的年龄结构、代际结构、性别结构,更要改善人口的城乡结构、就业结构、贫富结构和完善人口的保障体系。合理的人口结构体现在人口年龄、性别比与现代化要求的吻合,体现在中等收入人群成为社会的主体,各社会要素布局合理、发展均衡,体现在城市不同居民之间、城乡之间、不同区域之间以及贫富之间的和睦相处与协调发展。以浙江的人口结构为例,无论是人口的自然结构,还是人口的社会结构与全面小康和现代化目标要求都还有一定距离,如何将在业人口产业结构从鼓型转变为倒金字塔型,如何将人口的阶层结构从金字塔形转变为橄榄型,等等。这都需要政府运用制度的力量来校正人口结构还不合理的状态,促使人口结构向现代型转变。