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浙江“十二五”社会建设与管理若干问题研究(二)

杨 建 华

    “十二五”时期浙江社会建设主要任务就是健全一个体系,建好两支队伍,创新、完善一个体制,以保障社会民生,优化社会结构,提升社会公平。
    1.建立健全惠及全体社会成员的基本公共服务制度体系,保障社会民生
    基本公共服务制度体系主要是以政府为主导、以提供基本而有保障的公共产品为主要任务、以全体社会成员分享改革发展成果为基本目标的一系列制度安排。加快形成这一制度体系是促进科学发展和社会公平正义的现实要求及重要举措,也是建设服务型政府的重要内容。
    第一,健全教育服务体系,保障教育公平,优化高等教育结构。
    努力实现教育公平。让人人享有均等公平的基本教育,是“十二五”时期教育发展的一项重大任务。要为学生提供公平的受教育机会、与其学习愿望和学习能力相适应的教育及教育选择权。进一步完善教育均衡化的体制、机制,加大均衡化发展的统筹力度。继续加大对农村和欠发达地区的转移支付,推进以城带乡、对口帮扶和教师流动,不断缩小区域、城乡、校际教育质量的差距。实现教育公平,重点做好“四类群体”的教育工作。一是贫困地区的教育,加大对贫困地区的财政转移支付力度,促进贫困地区的教育发展。二是贫困人口的教育,加大教育上的帮困助学力度,确保每一个适龄儿童都能享受义务教育,每一个品学兼优的学生不因贫困而失学。三是残障人口的教育,根据残疾人的残疾类别和接受能力,采取普通教育方式或者特殊教育方式,提高残疾人的文化技术素质,残疾儿童、少年的义务教育要纳入当地义务教育发展规划,并在收费方面给予特别照顾。四是流动人口子女的教育,要努力创造条件,使流动人口子女接受与当地老百姓子女同样的教育。
    整合资源,再建1所全国知名的综合性大学。统筹协调全省高等教育发展规模、层次、结构、类型,推进各类高等教育之间的衔接和沟通,形成布局合理、定位准确、结构优化、衔接通畅、发展协调的高等教育体系。继续实施“2212计划”,即继续积极支持浙江大学和中国美术学院向世界一流大学迈进,重点扶持浙江工业大学和宁波大学2所大学成为211院校,重点建设好省属10所富有行业特色的本科院校,使其实力居国内同类院校先列,着力建设20所省级示范高职院校成为全国一流的职业院校。省委、省政府可考虑在现有省属高校基础上进行调整合并,建设1所学科齐全、人才汇聚、优势明显、能尽快在全国形成知名度、美誉度的一流综合型的大学,从根本上改变我省目前高等教育结构不合理、质量不高的窘境。
    着力打造高素质应用型专业技术人才培养基地。以培养高素质应用型技术人才为突破口,内引外联,积极整合全省高校、企业等一切高等教育资源,实现本科院校、高职院校、相关企业的资源共享,促进人才流动,为浙江发展先进制造业、生产服务业提供人才与知识支撑。在全省形成以省会城市和发达城市为主的布局,通过加强应用型本专科院校的学科建设,促进浙江的行业、大型企业等合作。通过探索多样化的应用型专业技术人才培养模式,培养技术研发、管理、市场开发等领域的职业型高水平人才,为全国乃至世界培养既能进科室搞开发管理,又能到生产第一线工作的应用型人才,使浙江快速发展成为培养应用型人才的全国之最。
    第二,健全公共卫生与医疗服务体系,推进基本公共医疗卫生服务均等化,提高城乡居民享有卫生服务的公平性和可及性。
    加快城乡基层卫生事业发展。大力推进城乡社区卫生服务机构及城乡社区卫生服务中心和站管理一体化建设,大力提升城乡社区卫生服务能力,进一步健全城乡社区卫生服务网络。进一步强化社区卫生服务的公益性质,不断提升社区卫生服务能力,深入推进城市医院支援城乡社区工作,全面推广城乡社区责任医生制度,着力建成完善的城乡基本医疗和公共卫生服务平台。切实加强与医保制度衔接,积极构建城乡社区卫生服务机构与城市医院间的双向转诊、分级医疗和技术协作机制,真正建成“小病在社区、大病进医院、康复回社区”的医疗服务新格局,努力实现“户户拥有家庭医生,人人享有卫生保健”。所有县(市、区)全面完成社区卫生服务机构设置规划,规划内中心和站的设置率城市达到95%和80%以上,农村达到95%和70%以上。增加流动人口公共卫生投入,加大流动人口公共卫生管理力度。
    重点加强农村医疗卫生机构基础建设。基本实现向社区卫生服务机构转型,全面完成基层卫技人员素质提升工程,着力形成布局合理、设施齐备、队伍优良的新型农村医疗卫生服务网络体系。巩固和完善新型农村合作医疗制度,稳步提高政府和个人筹资水平,进一步扩大覆盖面和受益面,逐步增强基本医疗保障能力,基本解决农村居民的基本医疗保障问题。进一步改革农村卫生服务运行机制,完善农村公共卫生服务项目管理制度,建立健全绩效评价考核体系。扎实推进农民健康体检工作,探索建立农村社区动态健康管理模式。大力整治农村环境卫生,深入推进农村改水改厕,根据农村卫生服务发展需要,面向全省欠发达地区,拟定公开招聘医学毕业生到基层工作试点专项方案,着力破解基层卫生人员引进难问题,以稳定农村卫生队伍。
    加强公共卫生和卫生应急能力建设。强化公共卫生综合管理职能,做好重大疾病和突发公共卫生事件防控工作。加强公共卫生政策研究,实施公共卫生发展状况评价制度。研究制定全省疾病预防控制机构实验室装备方案,重点提高全省疾控机构疾病和健康危害因素检测能力。突出加强农村卫生监督执法力量建设,实现所有县(市、区)卫生监督派出机构100%规范运转。完善卫生应急救援预案体系,建设省级常备卫生应急综合救援队;同时,加强市县卫生应急队伍技术装备建设,继续推进“卫生应急示范县”工作,努力构建以社区为依托的基层卫生应急工作机制。广泛开展城乡爱国卫生运动,积极推进卫生城市(城镇)创建,进一步加强农村改厕改水技术指导。继续深入实施“母婴健康工程”和“妇女健康促进工程”,进一步加强妇幼保健工作。继续深入推进城乡基层卫技人员素质提升工程。加快省级新农合数据中心和突发公共卫生事件应急指挥系统建设,进一步提高卫生信息化水平。
    深化医药卫生体制改革。根据国家出台的深化医药卫生体制改革方案,结合我省经济社会发展水平和卫生事业发展现状,制定我省医药卫生体制改革方案和配套政策,积极推广城乡社区卫生服务机构收支两条线改革,探索建立县及县以上公立医院承担公共医疗卫生任务经济补助政策,进一步完善公立医疗机构运行机制和管理体制,稳妥推进基本药物制度建设,突出强化公立医疗机构公益性质,着力缓解群众看病就医难问题。进一步推进公共卫生“五大体系”建设,着力加强公共卫生服务能力建设,全面形成覆盖城乡、反应迅速、保障有效的公共卫生安全保障体系。坚持政府主导,建立稳定的公共卫生财政保障机制。
    第三,着力构建惠及全民的公共文化服务体系,以实现和保障人民基本文化权益、满足广大市民基本文化需求为目标。
    强化文化基础设施建设。基础设施建设是构建公共文化服务体系的骨干工程,要按照“优化结构、均衡布局、突出重点、分级配置”原则,构建完善合理的文化设施布局。“十二五”期间重点抓好一批已立项项目建设,创造条件立项建设一批重大文化建设项目,形成一批我省文化新地标。重点实施东海明珠工程、文化信息资源共享工程、村村通工程、群文队伍“百千万”培育工程等公共文化“五项工程”建设,切实完善基层文化设施和队伍网络。到2015年,全省初步构建结构合理、功能齐备、服务方便,覆盖大多社区和部分村镇的省、市、区县(市)、街道(乡镇)、社区(村)五级公共文化设施网络,基本形成15分钟文化服务圈。
    加快推进农村公共文化设施建设。实施农村文化基础设施建设工程。按照国家县有两馆(文化馆、图书馆)、乡有一站(文化站)、村有一室(文化室)建设的要求建设与当地经济社会发展相适应的县、乡、村文化设施和文化活动场所。文化馆要具备综合服务功能,图书馆(室)要加强数字化建设。发达地区的县文化馆、图书馆建设要与其经济社会发展相适应。乡镇(街道)要结合乡镇机构改革和站(所)整合,建设集图书阅读、广播影视、宣传教育、文艺演出、科技推广、科普培训、体育和青少年校外活动等功能为一体的综合性文化站。大力发展农村民办文化。通过民办公助、政策扶持,鼓励农民自办文化,开展各种面向农村、面向农民的文化活动,使农民群众成为农村文化建设的主体。建立对农民自办文化的激励机制,在全省开展文化示范户创建、民间职业剧团调演及等级考评工作,并予一定的经费支持,运用创建和评先机制,大力提升农村民办文化活动的水平。加快实施“文化信息资源共享工程”。基于有线广播电视网络,依托农村党员干部现代远程教育系统、数字电视和中小学远程教育等网络系统,建成基本覆盖城乡的数字文化服务体系,实现县、乡、村基层服务网络全覆盖。加强农村基层体育设施建设,创建体育小康村15000个。推进公共体育设施向全民开放,人均体育场地面积达1.6平方米,体育人口达到45%。
    第四,健全就业服务体系,大力推进城乡统筹就业就业,让有劳动能力和就业愿望的人实现充分就业。
    继续实施“双创”战略,以创业带动就业。认真贯彻落实省第十二次党代会提出的“创业富民、创新强省”战略部署。进一步扩大创业群体,培养新兴创业人群。针对青年、大学毕业生、失业人员、失地农民、退伍军人、妇女等创业人群,制订相应的自主创业扶持政策;围绕创业指导、创业培训和创业辅导构建创业指导机制,实行创业培训制度,对首次申请创业和准备创业的人员实行免费的创业培训;全面推进以咨询诊断为核心的创业辅导制度,为新创办企业提供创业辅导,探索创业服务的新模式。构建优秀人员创业孵化体系,创建创业园,为创业企业提供标准厂房、创业融资、技术咨询、经营诊断等方面的创业服务。培育新兴产业,寻找新的创业热点。大力发展现代农业,发展农产品深加工业和有机农产品业;培育发展国际市场的新兴轻工类产业;发展提升产业集群的衍生配套产业,特别是先进装备制造业。
    完善以政府为主导的公共就业服务体系,建立和完善促进就业的长效机制。构建促进就业再就业长效机制。建立目标责任制,分解落实,层层推进。建立就业再就业工作联席会议制度,统筹协调,齐抓共管。通过企业改制重组、支持服务型企业吸纳下岗失业人员、社区就业援助、结对帮扶、购买公益性岗位、职业中介、劳务输出、自谋职业、灵活就业、自主创业多种渠道和措施,促进就业和再就业。按照“中心城区有市场、主要乡镇有网点、街道社区有窗口”的目标,建立和形成覆盖城乡的人力资源市场网络,全面提升公共就业服务社会化、制度化、专业化水平。公共就业服务机构要面向城乡劳动者平等开放,向基层延伸。劳动力市场重心下移,通过连锁或举办分市场的形式将劳动力市场延伸到社区、乡镇甚至大的行政村,把公共就业服务送到求职者家门口,让农村富余劳动力在家门口就能进入劳动力市场,适时全面地了解劳务用工信息。扩大公共就业的服务范围,将农村劳动者纳入到公益性服务范围,免费为他们提供政策咨询、就业信息、职业介绍和职业指导等基本服务。
    净化就业环境,保护劳动者合法权益。改善就业环境,提高劳动者的收入,切实维护劳动者的合法权益。继续解决好工资拖欠和部分劳动者工资偏低问题,严格规范企业工资支付行为,对拖欠工资相对集中行业的企业和曾有拖欠工资行为的用人单位要进行重点控查,不断完善工资支付保障机制。要合理确定和提高劳动者工资水平,严格执行最低工资制度,建立工资正常增长机制,大力推行工资集体协商制度,进一步发挥工资指导线对企业工资增长的作用。清理违反平等就业的政策规定,进一步理清解决就业困难群体就业,消除“零就业家庭”。积极稳妥地解决劳动者特别是外出劳动力的劳动保障问题,对违法行为要加强劳动保障监察,对发生的劳动争议案件要及时处理,使劳动者的合法权益能及时、有效的得到维护。
    第五,健全社会保障体系,形成覆盖广泛、水平适当、结构合理、基金平衡的社会保障体系,切实解决人民群众的基本生活需求。
    一是创新理念,建构覆盖全民的基本社会保障体系。
    实施全民医保,着力解决看病难、看病贵的问题。以非公有制企业和外来务工人员为重点,积极扩大城镇职工基本医疗保险覆盖面,覆盖范围扩展到城镇所有从业人员,覆盖人数超过1500万,实现基本医疗保险基本全覆盖。提高农村合作医疗制度的保障水平,进一步加大各级财政对于合作医疗制度的投入,大幅度提高筹资水平。
    提高非公有制企业及其职工的失业保险参保率。妥善解决职工在不同经济类型单位之间转换时的关系接续问题,各级统筹地区也可以根据本地经济社会发展状况、参保情况和基金承受能力,有计划地逐步提高外省农民合同制职工的一次性生活补助标准,积极稳妥地解决农民工社会保障问题。依法将农民工纳入工伤保险范围。要研究灵活就业人员、被征地农民和农村劳动者的失业保险政策,保证就业新群体的失业保障利益。
    完善养老保险体系,探索建立长效机制。扩大养老保险覆盖面。以非公企业和城镇个体工商户、灵活就业人员、外来务工人员为参保重点推进扩面,逐步做实个人账户。建立健全参保缴费的激励约束机制,改革完善养老金计发办法政策。重构农村社会养老保险制度,明确政府在建设农村社会养老保险制度中的主导作用,拓宽资金筹集渠道,变“个人缴费为主、集体补助为辅”为“个人、集体和政府”三方共同筹资,建立财政对农民社会养老保险基金的投入机制,出台《关于建立新型农村养老保险制度的指导意见》。有条件的地方,可直接将稳定就业的农民工纳入城镇职工基本养老保险。
    以规范完善为重点,全面、深入推进被征地农民基本生活保障制度建设。对城镇规划区、经济开发区、工业园区中的被征地农民实施基本生活保障,再分步解决其他地区被征地农民的保障问题。要确定征地农民的标准,建立土地养老保障的风险基金,确定个人缴费额度与时间、政府财政承担能力,以防止一些地区以此名义剥夺农民土地,给将来的政府留下巨额社保债务的后遗症。积极做好与被征地农民基本生活保障制度建设相关的就业、医疗、住房、教育等配套政策措施的落实。妥善处理新老被征地农民的政策衔接问题,研究制定被征地农民基本生活保障制度与城镇社保体系接轨的政策。
    建立完善稳定可靠多元的社会保障基金筹措机制。进一步强化社会保险扩面征缴工作,提高社会保险基金自求平衡能力。完善征缴管理办法,规范基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育保险费地税部门统一征收行为,积极推进社会保险“五费合征”办法。积极开拓新的、稳定的社会保障资金筹措渠道,按照公共财政要求,继续努力增加社会保障投入,保证财政社会保障支出每年增幅不低于当地财政经常性支出的增长比例。
    二是建立健全社会救助体系。
    “十二五”时期要大力推进社会救助体系建设,以城乡低保、农村五保、孤寡残疾救助、特困户救助和灾民救助制度为基础,以临时救助、社会互助为补充,以医疗、教育、住房、失业、司法等专项救助相配套,以优惠政策为支撑,形成政府责任明确,社会参与广泛,运转协调、资金落实、管理规范、网络健全的制度体系。“十二五”时期我省应重点完善社会救助工作机制,建立统一效能的社会救助管理体制,全面建立村(社区)社会救助室,明确社区(村)低保救助联络员制度,形成县、乡镇、社区(村)三级社会救助管理网络,创新社会救助的内容和方式,让社会团体、慈善机构、自治组织参与救助管理,分担政府责任,吸纳更多的社会人士和受过专业训练社会工作者、志愿者参与救助服务。逐步缩小城乡和区域之间的社会救助差距,加大财政转移支付力度,提高社会救助的法治化水平,经过不懈的努力,在全省逐步建立起与经济社会发展水平相适应,覆盖更广,功能更强,效益更好,水平更高的社会救助体系。
    三是大力发展我省慈善事业。
    当前和今后一个时期,要加大对慈善事业的宣传力度,大力宣传中华民族乐善好施、扶危济困,一方有难、八方援助的传统美德,着力营造全社会都来关心、支持慈善事业的社会氛围。加快慈善事业立法步伐,通过完善和落实税收减免等优惠政策,有效地激发各类组织和人士参与社会捐赠的积极性。加强慈善组织的能力建设,提高慈善机构的知名度、公信度,创新募捐方式,建立长效机制。通过多方努力,使我国慈善事业走上规范、健康、持续发展的轨道,为我国的社会保障增添新的社会资源,为促进社会公平构建“第三次分配”方式。大力发展社会工作和社会服务,形成慈善的整体合力。政府完全有责任把各方面的社会力量都组织协调起来,充分发挥综合性社会支持网络的真正作用。这种综合性社会支持网络至少包括各种政府组织、非政府团体、慈善机构、群众组织、社区组织、志愿团体以及热心社会公益事业的家庭和个人。
    2.扩大中等收入者队伍,建立宏大的社会工作者,优化社会结构
    第一,努力扩大中等收入者队伍
    继续大力推进创业富民,调整分配制度,扩大中等收入者队伍。中等收入者是社会的稳定器,在政治上是支持政府的力量,在经济上是经济主体和稳定的消费群体,在文化上则是文化的投入者、消费者和创造者。继续鼓励中小企业和个体劳动者创业,鼓励农村家庭工业发展,以创业带动就业、健全创业服务体系,免收登记失业人员个体创业的各项行政事业性收费。这样不仅可以吸纳大量劳动力,而且可以快速增加农民收入,改善初次分配中的公平问题,从而起到缩小贫富差距、促进消费需求的作用,有助于缓解当前比较突出的就业、分配以及消费和投资失衡等问题。放手让每一位公民都有机会成为创业的主体,成为市场的主体。从而有机会成长为中等收入群体或富翁群体,使一大部分人走向共同富裕。今后5年浙江应努力争取每年提高1.5个百分点,在2015年浙江的中收入人群就将达到40%左右。
    减少农民数量,促进农村人口向城市转移。农业劳动者向非农领域的大量转移和流动,农村人口向城市转移,一方面有利于农村土地流转,促进农业集约化、规模化经营,农业走向产业化、现代化,提高农业效益,使得农业劳动者自身能很快地增加收人,改善生活。另一方面则有利于阶层结构的改善。在真正现代化的社会阶层结构中,农业劳动者实际上是一个规模很小的阶层。例如,1992年时农业就业比重在英国为2%,在德国和美国为3%,在日本为7%,在韩国也仅为17%。浙江目前农业就业者占到全社会从业者比重尽管已降到21.3%,但农村居民还有二千万人。当前制约城市化发展的一个重要问题是农民进城成本太高,因此改革相关制度,敞开城市大门,鼓励农民进城。要通过城市化,促进农村人口向城镇转移,使更多的农村居民成为新市民。
    加快农村产权制度改革,创新承包地与宅基地流转制度。农村地区的产权制度与农民的社会流动与社会权利密切相关。长期以来,农民的财产权一直没得到应有的尊重,使得农民收入增长缓慢,利益不断受损。目前,浙江农村产权制度的改革已具备条件。农村产权制度改革首先应保障农民对土地所拥有的权利。要从法律上赋予农户的农用土地承包权的物权性质,给农民长期稳定和有保障的土地使用权,允许自由转让、出租、抵押、入股、继承。可试行在现有的土地制度框架内,通过地方法规,使农民拥有土地处置和收益权,让农村土地在农转非过程中直接进入市场交易,让土地征用方直接与被征地农民谈判。在农村进行住宅商品化的试点,总结经验,出台农民住宅进入商品房市场的有关规定,给农民私有和集体所有的房产颁发房地产证,允许上市交易和抵押,让农民的住宅真正成为农民的财产。正确处理政府与农民之间的关系。着力保护征地过程中农民的土地权益,使土地纠纷不再继续扩大,农村土地可流转、可抵押、可入股。着力引导和鼓励发展农村新型合作经济组织不仅有利于农村产业结构调整,实现规模经营,为下一步转变乡政府职能创造良好的条件。
    第二,建立一支宏大的社会工作者队伍。
    加大社会工作岗位开发力度,推进社会工作职业化。社会工作者是社会建设的重要力量,是社会发育、成长、成熟的重要推力,加快建设一支结构合理、素质优良的社会工作者队伍,已成为新形势下各级党委和政府的一项重大而紧迫的任务。目前我省每年培养的社会工作专业毕业生多数没有从事专业社会工作,一个重要原因就是缺少相应的岗位。要深入调查研究,制定相关政策和法规,明确社会工作岗位的设置领域和配备要求,推进岗位设置工作。各级党政机关要加快职能转变,充实社会管理和公共服务部门,配备社会工作专门人员。工会、共青团、妇联组织以及其他负有权益保障、社会救助职责的人民团体,各类社会福利、社会救助和社区服务等机构,医院、学校、司法矫治机构等单位,可以通过岗位调整、增设专门的社会工作岗位等方式,配备专业社会工作人员,较大的企业、事业单位也可以根据实际情况设置专职社会工作岗位。制定完善扶持政策,大力发展公益性社会团体和民办社会服务机构,拓展社会工作人才施展才能的空间和舞台。同时要解决好现有社会工作从业人员的平稳过渡问题,建立针对非专业在岗实际社会工作者的培训制度,做好社会工作专业理念和实务操作等方面的教育。
    推进专业社会机构建设,健全社会工作服务网络体系。社会工作实施的主体是各类社会工作专业机构。机构服务的多元化和专业化是未来社会工作发展的一大趋势。为了顺应这一趋势,应注重培育和发展一批专业社会工作机构。以社区建设为平台,确立社会工作运行机制。以社区为平台,以各类专业社会工作机构为载体,以专业社会工作者为抓手,创建“社区、社团、社会工作”三社互动和“社会工作、义工”两工联动机制,确立“政府主导、社会参与、民间运作、社会工作引领、义工服务、群众得益”的社会工作运行机制。打破“自上而下”的行政性传统工作模式,采取一种科学化、专业化、人性化、大众化的方法开展公共事务的管理,逐步理顺社会工作与政府、社区、机构、居民间的关系,形成运转流畅、资源共享、和谐互动的工作运行机制,促使政府转变职能,降低管理成本,整合人力资源,扩大社会参与,推动社会民主法制的进程。在建设一支宏大的社会工作人才队伍的过程中还应该注意专业化与群众性相结合,注意专业社会工作与志愿者服务相结合。志愿者也是社会工作人才队伍的一个方面。除了继续扩大志愿者队伍的规模外,还应该通过组织体系建设、制度建设和人员培训来提高志愿者的稳定性和专业素质,并不断地提高其服务水平。
    把社会工作人才列入人才队伍建设的总体规划,摆上重要工作日程,加强组织领导,切实抓紧抓好。坚持党管人才原则,积极探索社会工作人才队伍建设的特点和规律,建立健全以培养、评价、使用、激励为主要内容的政策措施和制度法规。在党委领导下,建立组织部门综合协调,人事、民政、教育、劳动和社会保障等职能部门具体负责,司法、卫生等有关部门以及工会、共青团、妇联组织密切配合的工作格局,形成工作合力,把分散在方方面面的社会工作力量整合起来;采取舆论宣传、政策引导、法律规范、搞好服务等多种措施,大力营造有利于社会工作人才成长和发挥作用的良好环境,留住、用好现有人才,激励、吸引更多的优秀人才投身到社会工作中来。积极贯彻《社会工作者职业水平评价暂行规定》,认真做好社会工作职业水平考试。认真组织动员民政系统干部职工以及相关从业人员积极参加全国助理社会工作师、社会工作师职业水平考试,并做好相关职称的评聘工作,鼓励社会工作人员不断提高理论修养和工作水平。加大财政资金向公共服务领域的投入力度,建立政府购买社会服务机制,为社会工作人才发挥作用提供财政保障。建立健全政策措施和激励保障机制,努力调动广大社会工作人才干事创业的积极性。制定出台社会工作人才薪酬指导政策,建立合理的薪酬制度,完善奖励政策,切实改善社会工作人才的工资收入、福利待遇和工作条件。推进立法工作,依法规范社会工作人才队伍建设,保障社会工作人才的合法权益。