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坚持科学发展 推进城乡公共就业服务一体化

陈诗达 陆海深

    “十七大”以来,浙江更加重视社会建设,把经济和社会协调发展摆上一个重要位置,把解决民生问题作为当前和今后一个时期政府工作的重点和出发点。特别是把促进就业,合理、有效、公平地提供公共就业服务作为政府的一项重要职能。2008年,面对全球金融危机、油价和原材料价格上涨、人民币升值等国际因素和国内宏观调控等因素的影响,浙江克服困难、全策全力保持了经济的稳定、健康发展,为就业、再就业工作的顺利开展创造了良好条件。截至2008年8月,全省新增就业54.4万人,24.24万名下岗失业人员实现再就业,其中困难人员再就业8.57万人,城镇登记失业率3.24%,城乡就业局势继续保持稳定。应该说,浙江就业、再就业工作保持健康稳定发展,是与浙江坚持科学发展,加快推进“创业富民、创新强省”战略分不开的,是浙江加快推进城乡公共就业服务一体化的结果,是公共就业服务公平惠及每一个公民。
    一、浙江公共就业服务均等化的现状
    随着浙江社会主义市场经济体制的不断完善,就业制度也按照市场化的改革要求,逐步建立“劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业”的机制,公共就业服务建设在财政的大力支持和保障下取得了显著成绩,公共就业服务均等化水平不断提高。主要表现在:
    (1)积极开发就业岗位
    提供就业岗位是公共就业服务的最直接产品。改革开放以来省委、省政府坚持以发展经济来拓展增加就业岗位,从而保证浙江就业形势的健康稳定发展。从2008年情况看,到2008年2季度末,全省城镇新增就业人数为41.1万人,其中杭州11.59万人,宁波6.83万人,温州4.34万人;城镇失业人员实现再就业18.37万人,其中杭州7.33万人,宁波3.15万人,温州0.82万人;城镇登记失业率为3.24%。从历史情况看,一是就业规模不断扩大。到2007年底,全省城乡从业人员达3405.01万人,比1978年的1794.96万人增加1610.05万人,城镇从业人员达1297.17万人,比1978年的314.4万人增加982.77万人。2003年至2007年,全省城镇新增就业323万人,帮助169万名下岗失业人员实现再就业,其中就业困难人员实现再就业60万人,平均每年农村劳动力转移就业30多万人。

表1 浙江全社会从业人数情况 单位:万人

项 目

2003年

2004年

 

2005年

 

2006年

2007

总人口

4551.58

4577.22

 

4602.11

 

4629.43

4659.34

非农业人口

1157.50

1244.07

 

1266.81

 

1312.17

1351.13

全社会从业人员数

2918.74

2991.66

 

3100.76

 

3172.38

3405.01

1.城镇从业人员

750

853.29

 

904.34

 

1077.89

1297.17

其中:国有单位

179.02

179.12

 

179.81

 

186.18

191.45

城镇集体单位

32.18

35.91

 

30.68

 

28.97

28.06

其他经济类型单位

189.61

244.05

 

320.63

 

395.69

447.19

私营和个体经济

349.19

394.21

 

373.22

 

467.05

630.47

2.乡村从业人员

2168.74

2138.37

 

2196.42

 

2094.49

2107.84

其中:乡镇企业人数

1082.78

1176.74

 

1436.99

 

1303.08

1353.14

    资料来源:根据《浙江统计年鉴2004-2008》整理

    二是城镇登记失业率低位运行。失业人员保持在20-30万的轨道运行,2003-2007年期间,浙江城镇登记失业率分别为4.2%、4.1%、3.72%、3.51%、3.27%,呈逐年下降趋势。三是城镇新增就业岗位逐年增加。2003年-2007年城镇新增就业分别为53.4万人、61.64万人、66.89万人、67.10万人、73.54万人。城镇就业岗位的开发促进了浙江就业稳定,为下岗失业人员再就业和农村劳动力转移就业创造了条件。2003年-2007年下岗失业人员实现再就业人数分别为32.7万人、35.99万人、34.69万人、31.96万人、33.31万人。其中4050就业困难人员实现再就业人数分别为12.6万人、12.94万人、11.98万人、10.11万人、12.37万人,五年来农村劳动力转移就业共315万人。
    近些年浙江就业形势能够保持健康平稳,就业与经济良性发展,人民生活水平不断提高,与浙江在经济发展的过程中坚持“就业优先”的战略,以及财政加大对就业再就业的投入密切相关。浙江每年财政对就业的投入呈逐年上升态势。2001年-2007年财政对就业补助额总计达399800万元,平均每年投入57114万元。

表2 全省财政就业补助资金情况 单位:亿元

年份

就业补助金额

财政总收入

地方财政收入

就业补助占地方财政收入的比重(‰)

2003年

4.32

1468.89

706.56

6.11

2004年

6.87

1805.16

900.99

7.62

2005年

7.16

2115.36

1066.60

6.71

2006年

8.53

2567.66

1298.2

6.57

2007年

10.50

3239.89

1649.5

6.37

合计

37.38

 

5622.14

6.65

    资料来源:根据《浙江统计年鉴2004-2008》整理

    (2)人力资源市场建设发展迅速
    人力资源市场建设是公共就业服务的重要内容,是政府提供公共就业服务的平台。目前浙江人力资源市场无论在硬件、软件还是制度建设上都取得长足发展,为政府公共就业服务功能有效发挥和促进就业起到了重要作用。一是人力资源市场硬件建设快速发展。人力资源市场从狭义上说是劳动力供求双方实现匹配交换的具体场所。目前全省所有的市、县(市、区)都有政府出资兴建的人力资源市场。 职业介绍机构作为浙江人力资源市场的主要载体,得到迅速发展。全省职业介绍机构目前达2500多家,其中劳动部门办1100多家,非劳动部门办的1403家;职业介绍机构工作人员人数达5600多人,其中劳动部门人员2200多人。二是人力资源市场的服务不断提升和拓展。全省各地的人力资源市场以下岗职工、失业人员为重点,积极主动地开展服务,免费提供职业介绍、职业指导、就业培训、劳动保障事务代理等,较好地体现了公共就业服务的公益性特点。在做好公益性服务的同时,公共职业介绍机构瞄准市场需求,积极开发其他公共服务项目。三是

表3 浙江职业介绍机构情况 单位:人,个

项目

2003年

2004年

2005年

2006年

2007年

职业介绍机构合计(个)

2128

2277

2394

2538

2517

其 中

劳动保障部门办

715

789

907

1111

1114

非劳动部门办

1413

1488

1487

1427

1403

职介机构工作人员数

5075

5563

6164

6175

5663

其中:非劳动部门人员

 

3932

3593

3394

    资料来源:根据浙江省劳动保障厅资料整理

    市场信息网络建设初具规模。目前全省11个市级和80%以上的县级公共职业介绍机构已初步建成局域网,大部分公共职业介绍服务机构的职业介绍前台业务使用计算机管理。杭州、宁波等城市已实现了市—街道—社区(村)三级联网。各地普遍建立了专兼职信息人员队伍,通过主动上门服务、开通用工热线、设立信息网站等多种形式收集信息。各城市基本建立了人力资源市场信息公开发布系统,除在服务场所内运用大屏幕、触摸屏、信息栏发布外,还通过报刊、电台、电视台、互联网、求职用工热线等多种渠道向社会发布,现代化手段与传统方法并举,较好地满足了求职者和用人单位的需求。
    为了促进浙江人力资源市场的发展, 近些年来政府财政加大了资金投入,仅在市场的硬件上,仅2003年到2007年,政府财政对人力资源市场建设共计投入24305.8万元。
    (3)就业培训成效显现
    就业培训是公共就业服务的实质内容,可以提高劳动者市场竞争就业的内生性力量。为了提高劳动力在人力资源市场上的匹配率,促进劳动者的就业和再就业,近些年来浙江加大了失业人员的再就业培训、农村富余劳动力的转移就业培训和高技能人才培训。从2008年情况看,到2008年2季度末,全省再就业培训人数达9.75万人,其中创业培训完成6098人,其中杭州完成908人,宁波完成758人,温州完成657人;跨省务工人员技能培训12.37万人,其中杭州完17300人,宁波完成39000人,温州完成22500人。从近些年情况看,一是再就业培训成效显著。按照劳动保障部再就业培训工作计划的要求,浙江积极推动再就业培训工作,实现培训经费补贴与再就业效果挂钩,提高培训经费的使用效率。“十五”时期共完成失业下岗人员再就业培训97万人,创业培训3万人,培训后再就业率达70%以上。同时积极开展创业培训,率先在杭州、绍兴组织实施“创办和改善你的企业”(SIYB)培训项目。在试点中加强创业培训政策支持,实施创业培训政府补贴、社会保险补贴等政策,建立创业培训、创业指导与小额担保贷款的联动机制。仅2003年-2006年三年全省共组织开展创业培训4万人,培训合格后有2.44万人实现成功创业和实现了自谋职业,创业成功率达到61%,创业后新增就业岗位三万余个。杭州市还被劳动保障部评为创业培训(SIYB)项目先进单位。二是农村富余劳动力转移就业培训蓬勃发展.“千万农村劳动力素质培训工程”和“农村劳动力转移培训阳光工程”等实施以来,浙江各地以市场为导向,加强农民工培训的针对性、实用性和有效性,不断提高培训质量,切实增强农民的就业能力和外出适应能力,初步形成“政府购买培训、学校提供培训、农民自主选择培训”的培训机制。在经费上采取“个人拿一点、企业出一点、政府补一点”的方法加以解决,“培训券”直接贴补办法进一步推广,减轻农民参与培训的经费负担。“十五”时期,浙江共完成农村劳动力转移培训110万人。2006年,全省首次组织开展外省来浙农民工技能培训,共有29万外省农民工享受了政府的培训补贴。三是加大技能人才的培训。浙江积极启动“三年三万新技师培养计划”和高技能人才培训工程。结合建设先进制造业基地的需要,以机电类高级技工培训项目为先导,在杭州、宁波、温州、绍兴、金华、衢州、台州、舟山等8个城市的不同企业和职业学校内建立37个机电类技能人才培训基地。在省内条件较好的10所技师学院和高级技工学校建立了高技能人才师资培训基地。大力推进校企合作,在12所高级技工学校和技师学院形成校企合作、工学结合的培养体系。到2007年底,全省有各类技工学校72所,在校生9.53万人。仅2003年-2007年共培养技校毕业生12万人,其中培养高级工2300多人。全省技工学校毕业生取得职业资格证书的达到95%以上,一次就业率达到97%。

表4 2005年-2007年浙江就业培训情况 单位:个,人

项   目

2005年

2006年

2007年

就业训练中心

社会力量培训

技工学校培训

就业训练中心

社会力量培训

技工学校培训

就业训练中心

民办职业培训

技工学校培训

机构数(个)

146

853

158

866

158

854

-

教职工数(个)

696

6124

1368

7359

1370

7018

-

培训人数(人)

339762

414847

162848

417400

458499

181769

441057

464526

197260

结业证书

118371

180296

45801

149928

176065

82377

139380

162435

69578

 其中:下岗失业人员

126557

55807

11838

120167

37977

15839

127153

38758

11956

就业人数

222223

217980

43868

276027

263967

31984

30216

236411

-

    资料来源:浙江省劳动保障厅统计资料

    近几年来,浙江财政对就业培训的经费投入逐年提高。从就业训练中心和民办职业培训上看,政府投入有较大幅度的增加。2004年就业训练中心的经费达6252.4万元,其中政府投入4290.9万元,到2007年,就业训练中心的经费达9513万元,其中政府投入6576万元。2004年民办职业培训机构的经费达17697.5万元,其中政府投入4471.2万元,到2007年, 民办职业培训机构的经费达18952万元,其中政府投入5582万元。浙江政府财政对就业培训的投入增加,不仅促进了浙江培训市场的发展,同时为浙江劳动力整体素质的提高提供了坚实的经济基础。

表5 2005年-2007年浙江就业培训费用情况 单位:万元

项   目

2005年

2006年

2007年

就业训练中心

民办培训

就业训练中心

民办培训

就业训练中心

民办职业培训

经费

6455.3

17406

9152.1

22250

9513

18952

其中政府补贴

4651.4

4231

6153.2

5403

6576

5582

有偿培训收入

1803.9

13175

2998.9

16847

2937

13370

    资料来源:根据中国劳动保障年鉴2006-2008整理

    (4)职业介绍、职业指导、职业技能鉴定工作蓬勃发展
    从2008年情况看,到2008年2季度末,全省完成技能鉴定人数39.68万人,其中杭州完成4.57万人,宁波完成7.25万人,温州完成4.60万人。全省加大职业中介违法违规行为的监察力度,到2008年2季度末,取缔非法职业中介机构274户,清退童工293人。到2008年第2季度末,全省共培养高技能人才4.61万人,其中新技师10072人。从近些年情况看,从职业介绍上看,2003年-2006年,全省进入职业介绍机构登记招聘的人数分别为353.3万人.次、525.4万人.次、509.7万人.次、619.5万人.次,共计2079.9万人.次,全省介绍成功人数分别为156.2万人.次、201.7万人.次、203.3万人.次、226.5万人.次,合计达787.7万人.次。以浙江省职业介绍中心为例,仅2004-2006年累计举办各类招聘会138场,组织用人单位23521家,提供就业岗位508584个,应聘人数525905人,初步达成意向的有161299人。省职介中心还积极与青海、新疆、四川和广西等10余个省开展劳务洽谈。其中2005、2006两年累计为全省119家用工紧缺企业引进劳动力近21万人。从职业指导上看,2003年-2006年,全省职业指导人数分别为108万人.次、142.7万人.次、182.9万人.次、196.3万人.次,共计629.9万人.次。省职业介绍中心2004-2006年,指导全省境外就业中介机构输送境外就业人员4023人,指导各就业服务机构组织输送境外就业人员6126人。
    职业技能鉴定力度加大。截至2006年底,全省累计鉴定359.56万人,共有322.09万人取得职业资格证书,鉴定人数在全国位居第二。全省已有70个县级以上劳动保障部门建立了职业技能鉴定中心。根据统筹规划、合理布局、择优建所的原则,共建立了137个职业技能鉴定所和一支拥有5500余人的考评人员队伍。仅2006年全省实施了汽车驾驶员、车工等20个职业的技师(高级技师)统考工作,共有1.15万余人参加技师、高级技师统考,8300多人获得技师、高级技师证书。2006年全省共组织各类技能竞赛35批次,涉及职业(工种)25个,其中省级一类技能竞赛12个职业。同时开展在校学生职业技能鉴定工作。2006年全省共有18.79万在校学生参加鉴定,15.49万名学生获得职业资格证书。

表6 浙江职业介绍、职业指导情况 单位:万人.次

年份

本年登记招聘人数

本年职业指导人数

本年介绍成功人数

2003

353.3

108.0

156.2

2004

525.4

142.7

201.7

2005

509.7

182.9

203.3

2006

691.5

196.3

226.5

合计

2079.9

629.9

787.7

    资料来源:根据《中国劳动保障年鉴》2004-2007整理

    在政府投入上,全省财政对职业介绍、职业指导进行补贴,使公共就业服务机构能够顺利开展免费职业介绍和职业指导。2003年-2006年,全省财政对职业介绍补贴分别达600万元、900万元、600万元、1200万元、3016.7万元,共计6316.7万元。

    (5)社区、乡村等基层劳动保障服务平台网络逐步建立
    建立和完善乡村劳动保障服务平台不仅是农村劳动力转移就业的需要,是城乡统筹就业的需要,更是农村劳动力平等享受就业公共服务的需要。目前全省300多个街道、1000多个乡镇、2300多个社区都建立了劳动保障所(站),有的地方延伸到村,做到了机构、编制、人员、场地、经费、制度“六个到位”,形成了比较完善的城乡管理服务网络。根据劳动保障部的统一部署,浙江自2001年起,开展了城乡统筹就业试点工作。2006年8月,省政府出台了《关于全面推进城乡统筹就业的指导意见》(以下简称《指导意见》),到目前,全省35个县(市、区)已实行了城乡一体的就业政策、失业登记、就业服务和劳动用工管理,全面实行无“证卡”就业制度,取消了对农民工的歧视性政策及各种收费。农民工与城镇劳动力一样,在市场求职登记、职业指导、职业介绍和权益维护等各方面享受统一的服务与待遇。各地劳动保障服务平台进一步向农村延伸,实现城乡劳动力市场网络的信息交流和共享。在就业经费的财政保障上,《指导意见》明确各级政府要将开展城乡统筹就业所需经费纳入政府公共建设项目计划,可将从土地出让金或征地调节资金中提取的促进被征地农民就业经费和农村就业所需经费,纳入当地就业专项资金统一管理使用,并相应调整资金筹集渠道和使用范围。同时要求各级公共就业服务机构向各类城乡劳动者开展免费信息咨询、职业指导和职业介绍服务,并健全政府购买培训成果等惠及城乡劳动者的职业培训制度和运行机制。目前全省各地按照《指导意见》的要求加大财政对基层公共服务平台的投入,切实为劳动者提供有效的、便捷的、及时的公共就业服务。
    (6)失业保险的促进就业和保障功能显著提高
    失业保险最基本的两大功能就是保障生活和促进再就业,保障劳动者在失业期间的生活最终也是促进其尽快实现再就业。建立失业保险制度发挥其促进就业的功能是政府提供公共就业服务的一项重要内容。到2008年2季度末,浙江失业保险参保人数达到652.9万人,年末领取失业保险金6.34万人,基金累计结余已达到88.61亿元。以2007年全省基金支出8.1亿元计算,失业保险基金支撑能力达到9年零4个月。从保障功能上看,保障水平显著提高。失业保险金享受标准

图1 浙江失业保险参保人数变动情况(万人)

    随着浙江经济的发展水平逐年提高。作为失业保险最主要的待遇、同时也是其他待遇计算基数的失业保险金的享受标准,浙江按照低于当地最低工资标准,高于城市居民最低生活保障标准的原则,由各市根据省人民政府确定的企业最低工资的70%至80%确定,保证失业保险金标准能与浙江经济发展水平相适应。全省失业保险金平均水平从2000年的239.25元/月已逐步提高到2007年的529.68元/月。最高的杭州市2007年达到680元/月。由于浙江就业形势处于相对良好状态,

表7 2000年末和 2007年末浙江各市市区失业保险金标准 单位:元/月

年份
地区

2000年末

2007年末

年份
地区

2000年末

2007年末

杭州

255

680

宁波

280

525

温州

247

525

绍兴

245

525

湖州

247

525

嘉兴

240.2

525

金华

211.55

525

衢州

228

490

丽水

193

490

台州

250

526.5

舟山

235

490

 

 

 

    资料来源:浙江省劳动保障厅统计资料

    失业保险金享受人数已从国有企业改制时的高峰期平稳回落。从促进再就业功能上看,失业保险的作用明显增强。2006年,国务院开始扩大失业保险基金支出范围试点后,浙江作为首批试点的七个地区之一,在省政府新一轮就业再就业重要政策——《关于进一步做好就业再就业工作的实施意见》中,突破了失业保险促进再就业补贴享受对象必须在领取失业保险金期间的制约,进一步将失业保险基金支出范围扩大到参加过失业保险的就业困难人员的各项再就业补贴上,初步形成了失业保险制度促进再就业的基本政策框架。据统计,《浙江失业保险基金促进再就业经费管理使用办法》实施以后,2005年全省失业保险促进再就业补贴支出达到1亿多元,占全年基金支出的18%,是上一年支出的近5倍,2006年达到了1.6亿元,有效地推进了全省的再就业工作。
    与此同时,浙江失业保险调剂金制度为区域间公共就业服务均等化创造了条件。省级失业保险调剂金不仅发挥了对各统筹单位赤字调剂的功能,还发挥了其对促进再就业工作的调剂功能,《浙江失业保险条例》规定在省级调剂金当年调剂有余的情况下,结余部分可适当用于促进再就业。2004年以后,在全省各统筹市县消灭失业保险基金赤字的情况下,省级调剂金已连续2年共计调剂4000万元用于补助各地促进再就业工作需要。
    (7)促进下岗失业人员实现再就业
    为下岗失业人员提供有效的、及时的公共就业服务,使其能够尽早实现再就业,不仅是政府公共服务均等化的具体体现,更是党和政府执政为民的本质要求。2008年我省继续推行新一轮的再就业政策,从制度建设、资金保障、完善政策等方面做好下岗失业人员的再就业工作,特别是继续做好城镇零就业家庭的帮扶工作和农村低保家庭的就业援助。到2008年2季度末,全省困难人员实现再就业6.42万人。从历史上看,从1998年开始,浙江建立再就业服务中心,到2002年底率先在全国实现下岗与失业制度并轨,政府做了大量的就业服务工作,为国有企业改制、维护就业平稳以及社会的稳定创造了条件。5年来,全省职业介绍服务机构对下岗失业人员提供了免费求职登记、职业指导、职业介绍、培训申请、档案管理、劳动保障事务代理的“一站式”服务。

表8 浙江省再就业情况 单位:万人

年份

《再就业优惠证发放》数量(万本)

下岗失业人员实现再就业人数

其中就业困难人员实现再就业

2003年

32.81

32.7

12.6

2004年

16.39

35.99

12.94

2005年

10.29

34.69

11.98

2006年

15.56

31.96

10.11

2007年

15.47

33.31

12.18

合计

90.52

168.656

59.81

    资料来源:根据浙江省劳动保障厅统计资料整理

    2003年以后,为了促进就业和再就业,浙江加大财政的支持力度,通过社保贴补和岗位贴补等形式开发就业岗位,通过政府购买就业岗位安置就业困难人员促进失业人员再就业。据统计,从2004年至2007年,全省累计支出再就业专项资金32.95亿元。累计发放再就业优惠证55.29万本。仅2004-2006年,累计发放小额担保贷款1.14亿元,支持了4561名下岗失业人员自主创业;对17.54万名从事个体经营的下岗失业人员免收行政事业性收费近1亿元;为12.2万名下岗失业人员减免税收2.6亿余元;13万余名下岗失业人员享受社会保险补贴8亿余元;5.82万名下岗失业人员因从事社区公益性岗位工作享受岗位补贴3.72亿元;141.17万人享受免费职业介绍,发放职业介绍补贴3000万余元;57.42万余人享受免费职业培训,发放再就业培训补贴1.59亿元。增长情况看,从2004年-2007年政府对社保贴补投入分别为27900万元、32100万元、41900万元、64097万元,增长率分别为15.1%、30.53%、52.98%。政府对岗位贴补投入分别为9800万元、12100万元、15500万元、15106.6万元。大部分下岗失业人员已在政策扶持下,被用人单位重新招用就业或走上自主择业、自主创业之路。

表9 浙江省社保贴补和岗位贴补情况 单位:万元

年份

社保贴补

岗位贴补

2004年

27900

9800

2005年

32100

12100

2006年

41900

15500

2007年

64097

15106

合计

165997

52506

    资料来源:根据浙江省劳动保障厅统计资料整理

    二、当前公共就业服务均等化面临的问题
    (1)城乡公共就业服务仍存在差距
    由于城乡二元经济的分割,导致社会的城乡二元分割。长期以来,政府的公共服务职能存在重城市轻农村的现象。政府政策取向、“分税制”财政管理体制、农民需求表达机制以及生产力发展水平等制约着农村公共产品供给方式。无论是医疗、公共交通、教育、就业、社会保障等事业,政府财政对农村的投入较少或缺少一个制度性安排。近些年来城乡协调发展的理念开始推广并实施新农村建设,政府对农村的财政转移支付开始加大。但由于农村公共服务建设起步晚,城乡之间的公共服务水平还有一定的差距。在就业公共服务上,虽然大部分乡镇已经建立劳动保障管理站等公共就业服务平台,有的大行政村也建了村劳动服务所,但在机构、经费、人员等方面问题还不少。一是机构的设置还不能满足乡村公共就业服务的需要,一些乡镇的劳动保障管理站没有专职的工作人员,机构有的是与乡镇企管办合署办公,有的与工业办联合办公,不能有效发挥劳动保障管理站的服务功能。二是乡镇劳动保障管理机构经费缺乏,人员没有专门编制,工作流动性大,不能定下心来为农村劳动者提供有效的公共就业服务。三是一些乡镇劳动保障管理机构的服务手段落后,设施简陋,不能满足现代化、信息化发展的需要。如不少地方还不能与城市公共就业服务网兼容联接等。
    (2)区域之间的公共就业服务发展不均衡
    经济发展的不平衡导致公共就业服务投入的差异是公共就业服务在区域间发展不均衡的一个重要方面。杭州、宁波、温州由于经济发展较快,地方财政收入较好,当地政府对公共就业服务的投入就多。如杭州市已经建成市、区、街道、社区四级的公共就业服务平台,每个社区都有专门的劳动保障服务站,为社区居民提供免费职业介绍、再就业培训、职业指导等服务。宁波市投入大量的资金建设人力资源市场及城乡公共就业服务平台和配套信息开发系统。目前开发的相关服务功能已经达到了一些发达国家的水准,比如只要输入求职者的择业要求,就可以在联网的市场系统内找到符合要求的岗位,同样,企业需要的员工只要输入招聘条件,系统马上自动搜索符合条件的求职人员。但在一些经济欠发达地区,公共就业服务体系虽然有了一定的发展,但与适应就业市场化和公共就业服务发展要求仍有较大的差距。如劳动力市场工资指导价位发布机制,杭州市、宁波市的工资指导价位发布目前已覆盖数十个国民经济行业和数十个专业技术等级的数百个工种,劳动者在求职过程中可以充分利用市场信息为自己服务。而有的经济欠发达地区劳动力市场工资指导价位发布机制刚开始起步,发布的信息无论在工种、分类上都比较简单,还不能满足劳动者的用工需求。这与当地的经济发展水平与财政投入不足等密切相关。
    (3)不同群体之间的公共就业服务投入不均等
    我国公共就业服务体系是在完善市场经济体制过程中产生、发展的,而经济体制改革与国有企业改制密不可分。因此,我国公共就业服务体系在初期承担了国有企业改制过程中下岗失业人员的分流安置功能。由于下岗失业人员属于体制内的人员,一般来说还能够享受相对较好的公共就业服务,而体制外的一些就业困难群体如农民工、灵活就业者等,长期以来很难享受到平等的公共就业服务,如进城农民工的再就业培训、职业介绍、职业指导服务等公益性就业服务。据浙江省劳动和社会保障科学研究院的一项农民工问题调查显示,在求职渠道上,有41.06%农民工求职信息来源于“老乡”、亲戚的介绍;17.23%通过市县的劳动力市场了解信息;12.02%通过当地政府的劳动管理站了解求职信息;3.27%通过电视、报纸了解招聘信息;8.96%毫无目的、随意闯荡。在就业培训上,有49.60%的农民工没有参加过职业技能培训,8.18%参加过自费技能培训,17.42%参加过用人单位组织的技能培训。只有5.18%参加过政府部门组织的免费技能培训,显然,政府部门的公共就业服务对就业困难群体,特别是对城市新生劳动力的农民工来说,还远远不够。
    (4)对公共就业服务财政投入缺乏效果评估机制
    长期以来我们的财政投入的主要方向是建设投入,如基础设施建设和经济建设等,这种建设型财政直接导致的是政府基本公共服务投入的不足,在公共就业服务上,表现在公共就业产品和服务的供给不足,使公共就业服务远远不能满足广大劳动者的要求。同时,由于缺乏公共财政对公共就业服务投入的绩效评估机制和考核监督机制,不仅使政府在公共就业产品和服务的财政职责模糊,带来财政投入方向、领域、结构上出现重复或缺失现象。对于投入执行效果与程度,依赖政府行政部门的意志和工作力度,加之,操作上的公开性、公共性、规范性差,使工作的有效性以及资金的使用效率大打折扣。此外,由于目前政府就业部门内部机构之间存在权责划分不明确等问题,也影响到公共就业服务机构对就业困难群体的服务质量和积极性。
    (5)公共就业服务机构建设还有待加强
    浙江公共就业服务机构在最近几年得到了较快地发展,不仅在促进就业上发挥了重要作用,更为劳动者平等享受公共就业服务创造了条件。但其还不能完全适应浙江作为劳动力输入大省,以及城市化进程加快、公共就业服务需求上升等实际情况。无论是职业介绍和职业指导、再就业培训,还是劳动保障监察、劳动仲裁,机构队伍建设远远不能满足工作的需要,工作人员承担的工作任务繁重,不少基层单位处于超负荷运转。从职业介绍上看,2006年浙江每万就业人数的职介人员为1.89人,只略高于全国的平均水平1.61人,远远低于上海的4.71人和广东的2.62人。这个水平还包括非政府办的职业介绍机构。

表10 浙江和全国其他省市职业介绍机构的情况比较(2006年) 单位:人,%

地区

就业人数
(万人)

年末机构数(个)

年末工作人员
(人)

每万就业人数的职介人员数(人)

全国

76400

37450

123000

1.61

浙江

3172

2538

6000

1.89

广东

3433

1899

9000

2.62

上海

1062

493

5000

4.71

山东

3564

2150

7000

1.96

湖南

2202

932

3000

1.36

江西

1067

1445

4000

3.75

重庆

628

392

1000

1.59

    资料来源:根据《中国劳动保障年鉴》2007整理

    从财政投入上看,根据省统计局发布的有关统计资料,就业补助资金纳入社会保障支出项目,没有单列的就业补助数据,我们暂用社会保障投入的数据加以说明。从2006年看,浙江社会保障支出达36.2亿元,占财政支出额的2.5%。同期上海社会保障支出占财政支出比例为5.61%,重庆、江西、湖南等地分别为8.89%,6.98%、9.63%,也低于全国的平均6.2%的水平。

表11 浙江和全国其他省市社会保障支出情况比较(2006年) 单位:亿元

地区

财政支出额

社会保障支出额

社会保障支出占财政支出比例(%)

全国

30431.1

1822.7

6.2

浙江

1471.86

36.2

2.5

广东

2553.3

49.2

1.9

上海

1795.6

100.7

5.61

山东

1833.4

67.5

3.68

湖南

1064.5

102.5

9.63

江西

696.4

48.6

6.98

重庆

594.2

52.8

8.89

    资料来源:根据《中国统计年鉴》2007和《中国劳动保障年鉴》2007整理

    三、浙江公共就业服务均等化的目标及对策建议
    1、实现浙江公共就业服务均等化的目标
    各级政府要深入贯彻执行《就业促进法》,按照法律规定“把扩大就业作为经济和社会发展的重要目标,纳入国民经济和就业发展规划,并制定促进就业的中长期规划和年度工作计划”。加快建立适应市场经济发展的公共财政体系,形成统一、规范、透明的财政转移支付制度,要加大公共就业服务财政投入力度,建立公共就业服务投入产出的财政绩效评估机制,提高公共财政投入产出效率。通过制定完善各项促进就业政策(法规、规章),努力创造公平就业环境,加强城乡统筹就业,建立统一的人力资源市场,大力发展劳动密集型企业、服务业和中小企业等,积极开展对就业困难人员实施就业援助,积极增加就业岗位,扩大就业,实现公共就业服务的均等化。
    (1)近期目标:实现充分就业,有就业需求的人人有工作。在此阶段,劳动主要是一种谋生手段,同时,劳动成为劳动者个体实现自我价值、自我追求和发展的一种需要。政府的公共就业服务政策,主要措施是针对不同就业群体的特点和要求,在改善和创新公共就业服务的形式与内容基础上,加大财政投入力度,形成适应目标群体的个性化公共就业服务,实现公共就业服务均等化的财政支持目标。公共就业服务内容包括建立统一的人力资源市场、就业再就业培训和政府通过财政补贴购买就业岗位安置就业困难人员等。政府提供公共就业服务的重点落实在城镇新增劳动力、失业人员、进城农村剩余劳动力、高校毕业生、退役军人、残疾人,以及就业困难人员等群体。
    (2)中期目标:体面就业。在此阶段,劳动不仅是谋生的手段,更是一种实现人生价值和理想的需要。主要措施是,政府的公共就业政策体现在通过提高劳动收入、完善各项社会保险制度、优化就业环境、实现劳动力的完全自由无阻碍流动等提高劳动者的就业质量。
    (3)远期目标:快乐就业。在此阶段,劳动主要上升为自我发展自我实现的社会需要,劳动的谋生功能逐步趋于弱化。政府各项公共就业服务产品更加丰富,服务功能更加完善,为人人实现全面发展和自由发展提供了丰富的物质基础,快乐劳动成为现实。
    2、完善浙江公共就业服务均等化政策的建议
    (1)建立财政对公共就业服务投入的长效机制
    从公共行政和公共财政的角度看,浙江目前财政对公共就业服务的投入仍处于政策性短期安排的阶段。要解决就业再就业这一长期性重大问题,财政投入的政策性短期安排是不够的,应当形成一种长效机制,才能适应就业再就业形势变化发展的需要。因此,制定中长期就业战略以及通过经济社会发展分析预测来制定财政投入就业的预算指导方针和具体预算就显得十分必要。浙江可在编制“五年规划”时将促进就业的目标和任务、财政投入就业的项目和数额,以及占财政支出的比例等编入规划,以此作为编制年度就业预算的基础。同时,完善促进就业的地方法规政策,对促进就业的投入作出明确的规定。当前,我们要严格贯彻执行《就业促进法》,按照法律的要求建立财政对公共就业服务投入的长效机制。建议在“十一五”时期,随着浙江财政收入和GDP规模的不断扩大和财政支出结构的逐步调整,继续加大公共财政对就业的投入规模和比例,并逐步使公共财政对就业的年均投入比例分别达到财政支出的3%和GDP的1%的水平。另外,要进一步完善就业经费预算的编制、审批、执行、评估和监督的程序和制度,增加财政对就业投入的确定性和稳定性,使就业再就业工作获得长期有效的财政保障。
    (2)优化财政对公共就业服务投入的结构
    从公共就业服务的内容上看,有些措施是消极的、防御性的、外生性的,有些措施是积极的、竞争性的、内生性的。前者有购买岗位、发放失业补贴等等,后者有技能培训和创业培训。也就是通常讲的授之以“鱼”还是“渔”的问题。通过培训增强劳动者自身的市场就业竞争力,是一种长远的、积极的措施,有利于提高人的自信心和自尊、自立。从国际范围看,多数市场经济国家的公共财政在就业投入的项目中,对培训的投入比例相对较高,如德国、法国、意大利培训支出分别占GDP的0.40%、0.31%和0.23%。因此,今后浙江财政在对就业的投入中,要适当优化投入结构,适当加大对积极的公共就业服务内容,如就业培训等的投入比例。从就业服务人群看,当前财政投入的重点是就业困难群体的援助。要加大对长期失业人员、农民工、残疾人等就业困难群体帮扶力度。可借鉴国外的经验,改进目前就业服务的工作方式,增加求职需求的客观评估环节,细化就业服务工作流程,并结合求职者的实际困难,设计相应的服务程序,实现“一对一”个性化服务。从就业服务平台建设看,要加大财政对基层公共就业服务平台建设的投入,扩大就业服务的触角。同时,要改变目前财政编制年度预算方式滞后,就业经费没有单独列支等,突出财政对促进就业的投入力度。
    (3)引进竞争机制促进公共就业服务均等化
    要使有限的财政投入发挥更有效的促进就业功能,可以借鉴市场经济国家的一些做法,在公共就业服务领域引进竞争机制,如可考虑将部分公共就业服务外包给私营中介机构。尤其是那些就业服务市场比较发达的地区,可以选择一些比较有实力的公司,将公共就业服务的部分业务外包。这样,不仅可以及时满足公众的就业服务需求,而且还可以对现有的公共就业服务机构形成一定的竞争压力,从而促使其提高服务质量。同时,改进政府对公共就业服务财政补贴的方式。可以考虑由政府部门将公共就业服务补贴以“补贴券”等形式直接发给受益者,由受益者持券选购就业服务;也可自助解决就业问题,自助成功后获得报销“补贴券”的收入,作为对自助行为的激励。浙江有些地方实行的“培训券”就是一种十分有效的实践。公共就业服务“补贴券”可以真正实现受益者由弱势群体向持币待购的顾客的身份转变,使受益者成为公共就业服务市场的“上帝”,促成整个社会的公共就业服务水平的提高。这样不仅有利于政府部门从繁重超负额的、直接的公益性服务中解脱出来,还有助于资金使用的高效、经济,最大限度的为劳动者提供优质公共就业服务。
    (4)加大财政的就业转移支付力度
    公共就业服务均等化一个主要的问题就是区域和城乡间的不平等。欠发达地区由于财政收入少、对公共就业服务投入明显不足,公共就业服务的基础设施建设和公共服务内容、水平与发达地区的差距较大,不仅影响当地劳动者享受基本公共服务的权益,不利于当地的充分就业,也对劳动力跨地区流动和优化区域人力资源结构产生负面影响。要消除或缓解这种不平等,必须加大中央和省级财政对农村及经济相对落后地区的公共就业财政支持的转移支付。比如美国联邦政府不仅对地方政府的公共就业机构提供资金支持,还对提供公共就业服务的民营机构提供财政支持。美国劳工部门所属的公共就业服务机构在行政管理上虽然属于各州政府管理,为本州公民提供就业服务,但是其运作资金主要来自于联邦政府。这是因为,美国劳动力跨地区流动频繁,地方政府承担着就业服务中劳动力流动的成本,地方政府提供公共服务对整个社会和国家的外部正效应极大,联邦政府必须对地方的公共就业服务承担责任。同时,美国联邦政府之所以能够对地方政府的公共就业服务提供充足的资金,其重要的一个原因是联邦政府对全国征收的“雇主工薪税“,用于公共就业服务。从我国以及浙江的情况看,今后人力资源流动将日趋频繁,流动就业带来的成本会越来越高。因此,为了实现区域、城乡之间的公共就业服务的均等化,促进充分就业,有效调整人力资源的配置结构,必须加强中央和省级政府的财政支持,其重要的前提就是要在公共就业服务的经费筹集上考虑建立有关的税收品种,也可以将目前的失业保险基金的使用和调剂作适当调整,并尝试多种融资方式,以解决经费不足、投入不够的问题。
    (5)建立财政对就业投入资金的评估和监督机制
    政府作为公共管理者,不仅扮演管理过程的执行者,同时又是一个“经济人”角色。所以,在公共管理领域,政府部门想既扮演好运动员的角色,又扮演好裁判的角色,是相当困难或不可能的。建立浙江财政对就业投入资金的评估和监督机制,十分重要。政府财政对公共就业服务的投入有一个良好的评估和监督机制,不仅是对资金本身负责,更是把钱用在该用的地方,把钱用在刀刃上、发挥其最大效用的保证。比如美国、法国和印度等许多国家都十分重视对就业和培训经费使用效果的评估,并根据评估结果及时对项目进行调整。法国对就业经费使用的监督检查工作很强,设有审计法庭、财政总监和财务监督官的财政监督制度和机构。要提高浙江就业再就业财政投入资金使用和管理效率,可以借鉴国外做法,结合我们现有实践的基础上,建立一套科学、合理的就业再就业资金使用的评价考核指标体系和运作模式,严格考核监督制度,使就业再就业资金在筹集、使用和管理等方面切实做到有指标、有措施、便于操作和评估考核,以提高资金投入促进就业的效率。

(作者单位:浙江省劳动和社会保障科学研究院)
地址:浙江省杭州市天目山路45号西湖物资大楼8楼
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