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民生为重 富民强省(五)

    三、三十年来浙江民生为重的基本经验
    (一)百姓创业与政府转型同等重要
    1.百姓创业是民生为重的坚实基础
    人民是推动历史前进的动力,人民是创造财富的主体,是创造财富的原动力。百姓创业,就是让老百姓自己解放自己,自己造福自己。追求财富和生活质量的提高是人民的正当要求和欲望,是现代社会公民的基本权利。社会发展的主体是人民群众,只有人民群众成为创业创新主体力量和动力源泉时,才能推进经济持续发展和收入水平不断提升,才能为民生改善提供不竭的动力源泉。人民自己创业,大力发展老百姓经济,发展民有、民办、民营、民管、民享的经济,让人民真正成为创业主体、经营主体、产权主体、管理主体、财富主体,让人民以民间所有、民间积累、民间投资、民间经营为主要经营方式,来发展产权清晰、责权明确、政企分开、制度适当、机制灵活的百姓经济。浙江民生的不断改善、人民群众生活质量的稳步提升、主要来自于百姓的创业创新,来自于民本经济的发展与繁荣。浙江社会发展水平能持续列于全国各省区前例,一个很重要的因素就是浙江的百姓创业人数众多,民营经济发达。
    1978年是浙江省改革开放的历史起点。虽然改革开放前30年浙江人民生活水平有较大改善,但到1978年温饱问题仍未得到根本解决,仍处于贫困型生活水平阶段。浙江还是一个“三无”小省:无资源优势,无国家扶持,无政策优惠。“一五”时期,国家对浙江的投资仅占全国投资总额的0.84%;1953至1978年的二十五年间,国家对浙江的投资也只占全国的1.5%,不及全国30个省区水平的一半。即使到改革开放后,国家对浙江投资比例远低于全国平均水平的局面并没有改观。1982-1989年,浙江的国有投资占全国总额的2.5% 。这种状况导致了浙江的工业基础薄弱,资本与技术要素缺乏,人才拥有量相对较少。不过,这种在传统体制下不利于区域经济发展的因素,在1978年以后的改革开放中,反倒迫使浙江人民选择了利用家庭、家族生产组织资源、利用亲缘、地缘、拟亲属制的社会资本资源、利用分工与市场,走出了符合省情发展、具有浙江特色的现代化道路。
    浙江人有头脑、能吃苦,善经营,会做生意,富有冒险精神和开拓精神。千千万万个走南闯北的浙江老板走遍千山万水,说遍千言万语,想尽千方百计,历经千难万险的创业故事,浙江流行的“先生孩子后起名”、“有条件自然长得好,没条件也要想方设法照样长”、“不找市长找市场,不叫下岗叫转岗”的俗语,无不都体现着浙江老百姓各显神通的创业致富、追求幸福生活的倔强信念,正是这样一种执着、一种倔强才形成了浙江千家万户办企业,千军万马闯市场的波澜壮阔的经济发展大潮。小企业、小老板多已成为浙江经济社会的一大特征。
    温州人的“走南闯北”,宁波人的“四海为家”,义乌人的“鸡毛换糖”,永康人的“打铁补锅”,都是较早在运用市场经济的运作方式来发展经济,富裕自己。浙江很多农民大力发展家庭工业和家族企业,他们从收破烂、拆废旧品、弹棉花、补鞋和打铁起家,从别人不愿做的微利行业做起,“白天当老板、晚上睡地板”,自强不息、艰苦创业、讲求实效,凭着敏锐的市场意识,依赖绵密的社会资本优势,表现出强大的民间社会资源的动员组织能力。
    浙江百姓创业形成了独特的集群经济、块状经济的发展模式,即在相对集中的地域上,千家万户分工协作,生产经营某一个或某一类产品,“小户围绕中户转、中户围绕大户转”,有实力的兴办规模企业,实力小的就从事家庭作坊式生产。浙江专业市场和特色产业互为依托、共同发展。块状经济不仅拉动浙江经济实现了一个又一个跨越,而且也直接拉动了浙江大众化创业群体的形成和壮大,进而拉动了居民收入持续快速增长。这是由于一个块状经济往往集聚了成百上千个小企业,分工极细,一个甚至多个小企业只生产一个零部件,从而大大降低了劳动者创业的资金和技术的门槛。只要辛勤劳作,善于学习和模仿,就不难就业甚至不难成为小老板。
    众多农民创业,产生了众多老板和企业家。在浙江现在的5000万人口中,有大大小小老板400多万,并涌现出了一大批善于经营、不断创新的知名企业家。统计数字表明,平均25个浙江人中就有一个老板,在温州和台州地区,平均每4个家庭就办有一个企业。如诸暨市大唐镇镇区面积仅为5.5平方公里,户籍人口不足3万人,却星罗棋布地分布着4000多家袜业企业,一年能创造近25亿元以上的国内生产总值,农民人均可支配的收入达1.5万元左右。
    浙江由于土地、资源等稀缺的倒逼机制及一直绵延不绝的工商皆本、义利皆本的实业致富文化传统,使得浙江法人单位众多,创业者众多,小老板众多,成为浙江民生得到不断改善的不竭源泉。创业者和小老板众多也直接催生和促进了民营经济的快速发展。民营经济天然与市场经济联系在一起,民营经济推进市场经济发展,推进了创业富民,推进了浙江社会经济的转型。
    民营经济发达是浙江居民收入快速增长、民生得以持续改善的一个重要引擎。民营经济天然与市场经济联系在一起,民营经济不仅推进市场经济发展,而且也有力推进了现代化意义上的“市民社会”的发展。民营经济将经济的增长从超经济的权力网络中解放出来,将现代产业及经济社会生活中的主要力量从对国家权力、对政府行政权力的高度依附中解放出来,为浙江的经济发展居民收入增长提供了广阔的上升空间。
    1978年,浙江个体工商户仅有2086户,90年代中期以来浙江私营企业数增长很快,从1996年的87712户增加到2000年的178771户,增加了103.8%。有14%的私营企业是从个体户发展起来的,有2.9%的私营企业从外资企业发展而来。浙江的私营企业有67.1%创办于20世纪90年代,30.0%创办于80年代,2.9%创办于70年代后期。在2004年第二次经济普查中,浙江有企业法人单位30.93万家,其中私营企业法人单位达21.85万家,占全部企业法人单位总量的70.7% 。个体经营户有276.26万户。截至2007年6月底,全省有私营企业43.1万家,投资者97.7万人,雇工616.2万人;个体工商户178.1万户,从业人员372.9万人,注册资金647.4亿元。全省个私企业实现总产值12546.91亿元,销售总额或营业收入9846.91亿元,社会消费品零售额4367.55亿元,实现出口交货值合计2507.24亿元人民币 。改革开放以来,浙江民营经济得到了长足发展。从1978到2004年,全省生产总值由124亿元增加11243亿元,增量的70%由民营经济创造;工业的增加值从47亿元增加到3580亿元,增量的75%由民营经济创造。
    2.政府转型是民生为重的根本途径
    民生为重,就是以民为本,为人民提供公共产品,为人民搞好公共服务,让人民富裕起来,以富民为目标。浙江民生的快速改善,社会的稳定,人民的富裕,离不开百姓创业与政府转型。政府转型就是从建设性、全能型、统制型政府向服务型、有限型、责任型政府转变,向公共服务型政府转变,它坚持人民群众是创造财富的主体,坚持人民群众是建设和谐社会的主体,坚持人民群众是创造社会财富的主体。公共服务型政府是造福于人民、创造百姓创业致富良好环境的主体,根据国家宪法来不断扩大公民个人的经济权利和选择的权利,坚持“非禁即入”的理念,凡事只要法律不禁止都可以干,激发企业和人民群众的创造力,使一切创造社会财富的源泉充分涌流。公共服务型政府就是要转变职能,为人的生存和发展创造良好、和谐、可持续的环境与提供服务上来,为人民提供更多、更好的公共产品与合法权益,为市场主体提供公平竞争的环境。我们的改革也好,发展也好,经济结构调整也好,都是为了一个共同的目的,就是坚持以人为本,不断提高人民群众的生活质量和水平,不断满足人民群众的物质和精神需要,走共同富裕的道路。
    在市场经济条件下,我们无法实现每个人财富和收入均等,但基本消费差距不能太大,政府有责任保证公众的基本生活需要,只有这样,才能实现国家的稳定和人民生活幸福。如果社会存在大量的贫民,贫富差距过大,那么这个国家的社会文明程度就不会高,由此,国家干预和政府管理都应体现基本消费、基本公共服务平等化的要求,使全体公民享有基本公共服务的机会均等、结果大体相等,同时尊重社会成员的自由选择权。公共服务型政府就是要强化政府公共服务职能,优化公共产品和公共服务的质量,提供制度供给服务、良好的公共政策服务等公共服务,提供公共产品,包括加强城乡公共设施建设,发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业,发布公共信息等,满足公民对公共资源基本需求的公共服务。
    改革开放三十年来,浙江各级党委、政府十分重视政府转型,重视公共服务型政府建设,重视民生的改善与发展,制定了一系列重要政策、重大项目规划,采取了一系列积极有力的措施,促进民生事业的发展:较早地提出并实施“科教兴省”的发展战略,采取有力措施大力加强教育事业的发展,我省的中等教育、成人教育、社会办学、校舍环境、民办教师问题的解决,都走在全国的前列;从1996年起,浙江制定了领导干部定期研究教育、定点联系学校和重视教育工作的考核制度,出台了党政负责人层层签订计划生育、环境保护、社会治安综合治理目标责任书的措施,强化了各级党委和政府对辖区教育、计划生育、环境保护、社会治安的责任感,并每年进行检查考核,兑现奖惩;文化、卫生、体育方面先后出台了一系列重要规划和改革措施,条块结合,层层落实,从而调动了社会各方面的积极性,在繁荣文化、城市医疗保险、农村卫生建设、群众体育等方面,都取得了前所未有的发展;在资源利用、环境保护、社会治安等方面,加强领导,强化管理,实行了目标责任制,一票否决制等做法;在提高人口素质、推进城市化建设、提高人民生活质量等方面也都相应地采取了一系列措施,从而切实地增进了浙江民生事业的全面发展。
    三十年来,浙江各级政府提供社会公共产品的功能不断增强。重“公共服务式”的职能定位,是浙江各级地方政府促进民生发展的特色所在。是1998年省第十次党代会以后,各级党委政府精心编织“服务网”和“安全网”。覆盖全省县级以上部门的政府“服务网”的建立与完善,是浙江各级政府转变职能的重要成果。各地普遍设立了多种形式的便民服务中心和经济环境投诉中心,大大提高了办事效率。衢州市首创“农技110”服务网络体系,充分发挥现代网络技术和现代传媒的服务功能。玉环县推行全程代理制,将19个县级部门涉及的268件办事项目全部纳入便民服务中心,平均每个月受理1万多件,办结率百分之百。
    科教兴省战略的实施,文化大省与“四个强省”(科技强省、教育强省、卫生强省、体育强省)的建设,新农村建设与城乡一体化战略的实施,“五大百亿工程”的实施,“六项行动计划”的推进,“八八战略”以及平安浙江、法治浙江、生态立省等战略的实施,是浙江各级政府转变职能、建构公共服务型政府的重要举措,是民生为重目标理念实现的有效载体。
    同时,浙江省各级政府还逐渐意识到,政府职能必须按照市场经济的要求进行转型,即从原来的全能型、建设型、政府向有限型、服务型政府转变。因此,浙江一方面积极实施中央关于政府职能转变的一系列重大政策,另一方面根据浙江实际,实事求是,顺势推进,逐渐过渡,全面实施,不断调整政府职能、转变政府运行机制。
    政府相对规模逐渐缩小。学术界用4个指标分析政府相对规模:财政支出占GDP比重,政府工作人员占人口比重,政府部门数量变化,政府事务变化。用世界银行标准衡量,1978-2001年,浙江省政府的相对规模约缩小了1/2;财政支出占GDP比重持续下降。1978年以来,我省财政支出占GDP比重持续下降,1995年达到最低水平后有所上升,2000年财政支出占GDP的7.1%,只有1978年的1/2,比1995年上升2.0个百分点;政府工作人员占人口比重处于较低水平,1999年,浙江政府工作人员占人口比重0.77%(不包括教育、卫生、科技),列全国第7位,大大低于经济发展水平低于浙江的其它省份。1999年,日本各类公务员439.7万人,占人口的3.5%(包括公立学校教师和公立医院的医生)。如按同口径计算,浙江政府工作人员比重不到日本的1/2;政府部门大幅减少。1987年3月,省政府改革省级厅局所属61个行政性公司,有52个转变为经济实体转变。1988年,省政府将煤炭局、冶金厅、电子局、二轻厅、建设局和建材局6厅局改为公司。2000年,省政府全面撤消产业管理部门,撤消了工业经济专业管理部门和行政性公司,省政府精简机构11个,列入政府序列的政府机构减少到21个;政府事务有所减少。从省政府发文情况看,1980-1982年合计发文数为1153件,1995-1997年为1693件,1998-2000年下降为1527件,特别是“浙政发”与“浙政办发”这两类文件数急剧增长的状况得到遏止 。发文数下降的情况比较复杂,但也从一个方面反映了浙江在基本确立市场经济体制后,政府事务相对减少。县市政府部门的行政事务更是大幅减少,如萧山市经委发文数,以前每年300多件,现到2001年时一年约100件。
    政府职能发生重大变化。政府不再具有资源配置主要调节者的功能,指令性计划大幅缩减的时间是在80年代中期,市场机制已对全省资源配置起基础性的调节作用。政府直接经济职能大幅缩减及其转变。政府直接用于经济建设方面的支出主要是基本建设和企业技改资金,1978年,这项资金占浙江财政总支出的42.9%,2000年下降为12.6%,基本建设支出比重下降更大。与此同时,城市维护费占财政支出的比重,从1978年的1.3%上升到2000年的7.8%。
    政府运行方式发生重大变化。政府逐渐以法律和经济手段为主来管理区域经济。审批制度改革进展较快,行政执法逐渐规范。积极推进审批制度改革。我省这项改革出台较早,进展较快,力度也相对较大。到2001年9月底止,省级政府部门共减少审批、审核、核准总事项1277项,减少审批事项869项,减少幅度分别达到50.6%和58%。为从法律制度上解决行政审批过多过滥的行政积弊,浙江省制定了全国第一部规范行政审批的政府立法《浙江省行政审批暂行规定》。该《规定》对行政审批的条件、程序、期限、违规审批的责任等都作出了具体规定。这有利于改善投资环境,促进经济与社会发展。
    (二)民生改善与经济增长同等重要
    1.人民收入增长与经济增长相统一
    经济发展是社会发展的基础和前提,只有经济发展了,才能给社会提供强大的物质力量,改善人民群众的物质文化生活。但是,经济发展不可能脱离社会发展而长期单独推进。现代经济发展的事实已无可争辩地说明,要实现经济持续、快速、健康发展就要有坚实的基础。这一坚实基础就是提高劳动生产率,提高管理效益,优化产业结构,提高整体经济质量。而这些又有赖于科技、教育、文化等的发展,依靠社会事业的全面发展和社会的全面进步。社会整体素质提高和社会事业全面发展、,是经济发展持久而坚实的基础。同时,从某种意义上讲,社会发展也是经济发展的目的所在,人们从事生产和其他经济活动,归根到底是为了满足人们多种需要,提高人们的生活质量和改善人们的生存环境,促进人的全面发展。很显然,从这个意义上讲,经济发展是社会发展的前提和基础,而社会发展又是经济发展的动力和目的,这是两者之间最根本的关系。
    因此,GDP是重要的经济指标,但它仅仅是衡量生产的尺度,无法全面反映效益、福利等其他指标,不能体现全部社会现实。同时,也不能确切反映真实的生活水平。GDP对于普通民众来说,其增长并不必然带来与之相称的生活水平的提高。如2004年,苏州地区GDP为3450亿元,人均GDP为7000美元,是同期全国人均GDP水平的5倍有余;但苏州的城镇人均可支配收入为14451元,仅是全国平均水平9422元的约1.5倍;农民人均纯收入也只是全国平均水平的2.5倍左右。
    当前,在某些时候、某些地方,一方面是GDP一路狂飙,另一方面,国民个体收益与公共福利却严重滞后。GDP仅仅成为官员政绩的体现,而不是百姓幸福指数的标志,人民无法从GDP增长中享受预期的福利。我们的GDP增长在某种程度上对绝大多数民众而言,是一种无情的增长和无发展的增长。因此,评估分析经济社会发展时,我们需要一种人民的视角,首先问一声:经济增长是否给民众带来了福利。我们需要的是一个符合科学发展观的GDP,一个能飞入寻常百姓家的GDP。归根结底,人民能共享发展成果,民众的幸福感,才是凝聚国家力量的真正纽带。
    浙江在经济快速增长的同时,百姓的收入也基本保持了同步增长,尤其是城镇居民收入增长。城乡居民收入增长源于经济发展,但由于国民收入要经过复杂的初次分配和再分配最终量化到个人,受分配方式的影响,经济的增长未必能保持居民收入的同步增长。如“十五”期间,浙江全省地区人均生产总值年均增长11.7%,而城镇居民收入年均增长率也达到了11.3%,与经济增长速度基本同步(见表12)。

表12 浙江经济增长与城镇居民收入增长比较

年份

人均地区生产总值(元)

增长率(%)

城镇居民人均可支配收入

数量(元)

增长率(%)

2001

14655

8.8

10465

13.3

2002

16838

11.8

11716

13.4

2003

20147

13.6

13180

11.9

2004

23942

13.5

14546

7.4

2005

27552

10.8

16294

10.4

    (资料来源:根据2002-2006《浙江统计年鉴》和《关于2005年浙江省国民经济和社会发展的统计公报》数据制表)

    2.富民优先与强省发展相统一
    富民是改善民生的重要前提,人民群众最大的愿望就是富裕。而民富的实现路径,则是在“一部分人先富起来”的基础上,着力推进全民的共同富裕。现代化的发展规律和我们自身的历史经验都证明,“强省”与“富民”是共生、连动的关系,其中,富民既是强省的前提和基础,更应成为强国的出发点和最终目的。改革开放三十年来,浙江省委省政府坚持邓小平提出的富民思想,“让一部分人先富起来”,逐步实现共同富裕。尊重人民主体地位,发挥人民首创精神,保障人民各项权益,走共同富裕道路。努力纠正“重经济增长、轻社会发展”、“重GDP、财政收入等宏观指标,轻居民收入等微观指标”的认识偏差,寻求经济与社会的共同发展、省强与民富的相辅相成,并不断将重心更多地向“民富”倾斜,以民富促省强,以省强保民富。
    富民优先,藏富于民,是浙江三十年发展的重要经验。浙江的富,主要是浙江农村的富和百姓的富。富民是经济社会强省的根本基础。从浙江的富民强省发展之路我们发现,坚持富民优先、藏富于民,是强省基础的财政收入的不竭源泉和根本保证。政府只有创造有利于百姓创业致富的环境和条件,让一切劳动、知识、技术、管理和资本的活力竞相迸发,让一切创造财富的源泉充分涌流,百姓的创业才智才能得以充分发挥,百姓的创业热情才能得以奔涌,社会财富才能得以快速增长。这样,最终也必然会使政府的税收得到稳定增长。任何时代,只有货真价实的“民富”才可能有真正的“省富”、“国富”,同样,一个社会致力于民主、民权等追求时,也不会割裂“民富”理想。事实上,“民富”不仅意味着个人生活与理想的实现,更蕴藏着一种社会抱负,用斯密的话说,虽然每个人“只想得到自己的利益”,但是又好像“受着一只看不见的手的指导,去尽力达到一个并非他本意想要达到的目的。……他追求自己的利益,往往使他能比在真正出于本意的情况下更有效地促进社会的利益。”
    富民是扩大中等收入群体依赖路径。有恒产者有恒心,当人们拥有了一份来之不易的、像样的家庭财产,有了一份稳定的职业,过上了比较体面的社会生活时,就会希望社会保持一种稳定的局面。中产阶层崛起成为经济发展的中坚力量。人均GDP达到3000美元后,经济体发生的一个直观明显的变化就是中产阶层迅速扩大。在现代发达国家中,中产阶层人数众多,如在美国、日本、欧盟等国家和地区,中产阶层占全社会家庭总数的比重都在70%以上。中产阶层是经济发展的中坚力量,是市场消费的主体,具有强劲的购买力,是消费需求持续扩大的主要来源。同时,中产阶层的形成,是推动社会结构由“金字塔型”向“橄榄型”转变、促进社会稳定的重要因素。中产阶层是发达国家经济持续发展的重要支撑,对人均GDP向更高阶段跨越发挥了重要作用。在社会中间层规模大的社会,社会资源的配置一般都比较合理,经济社会分配差距比较小,大多数社会成员能在经济发展过程中从事体面的职业,获得比较丰足的经济收人,生活比较安定。无疑,在这样的社会阶层结构形态中,社会各阶层之间的利益矛盾和冲突一般都不会很大,或者不会那么尖锐,大多数社会成员很少对社会感到不满。这样的社会是最稳定、最可持续发展的。按照边际效用递减法则,一元钱在富人手里比在穷人手里的效用要低得多,过度贫富差距会造成社会紧张和冲突。富民过程也就是不断扩大中等收入群体的过程,寓富于民,藏富于民,放手让每一位公民都有机会成为创业的主体,成为市场的主体,从而有机会成长为中等收入群体或富翁群体,使一大部分人走向共同富裕。这样可使社会结构更加合理,进而化解社会矛盾,维护社会公正,实现均衡发展。
    富民是经济增长的内在动力。经济增长有三驾马车,其中之一就是消费的拉动。生产为了消费,消费拉动生产。没有消费支撑,生产不可能有持久的发展。人民收入的增长,是消费增长的必要条件。刺激消费需求,促进经济发展,不能只是推动少数人的消费,而是要努力提升大多数人的消费能力,促进大多数人的消费水平。这需要增进绝大多数人的收入为基础。省要强,就要先让民富起来。按照经济学理论来说,所谓国民总产值,其实就是整个国民消费的总和,只有越大越活跃的消费,才有越健康和快速增长的国民总产值。现代经济是建立在人类的消费之上的,消费的多样化、个性化等等支撑起了整个社会生产和再生产,消费被称为生产之源,也是财富之源。而消费能力则来自国民的购买力,也就是国民收入,只有国民收入富足的国家和区域才有真正的强盛。可见民富则省富,富民强省,就必须根据不同需求相应地调整对策,制定政策,从而满足国民不同的需求,同时将需求转化为生产力,最后获得财富的积累。
    3.社会政策与经济政策相统一
    在改革开放开始后的很长一段时间里,我们的战略重点几乎全部围绕着经济建设,经济目标被认为是优于一切的事情,经济政策受到前所未有的重视。在这样的情形下,尽管也出现了大量的社会问题,但同经济政策相比,社会政策被置于一个次要的亦即“兼顾”的地位,社会政策在不少方面存在缺失的问题。如社会保障体系无法覆盖到全体居民,不少“体制外”的居民仍面临着巨大的社会风险;公共教育政策不均衡,农村学生不能享受到与城市学生同等的优质教育资源;收入分配政策不到位,造成收入差距、贫富悬殊日益扩大;医疗卫生政策的公益性不足而产业化过度,“看病难看病贵”成为老百姓不能承受之重;对环境保护和生态建设的不重视,致使资源浪费、环境恶化的问题层出不穷。
    尽管居民生活水平稳步快速提升、民生的改善需要经济政策的扶持,但单纯靠经济政策并不能完全实现居民生活质量提高的目标,也不可能成功地建设一个全面小康社会。社会政策的作用在于对社会弱势群体采取某种形式的补偿,满足社会需要和改善公共利益。它要求实行资源的制度性的再分配,以保证全体人民生活的安全,提高生活质量,促进社会公平。社会政策是为了实现社会公平、增进社会团结而实施的制度安排,是国家对困难群体进行制度化支持的措施,也可说是解决或对付社会问题的基本原则或方针。因此,从完整意义上说,社会政策就是指以国家立法和行政干预为主要途径而制定的一系列以解决社会问题、保证社会安全、改进社会环境、增进社会福利为主要目的的行为准则、措施、法令、条例的统称。具体而言,社会政策一般包括:社会福利与社会保障政策、文化教育政策、医疗卫生政策、城市规划与住房政策、人口政策、劳动就业政策,等等。目前,越来越多的社会政策研究把就业政策也包括在内。对于现代社会和市场经济制度来说,社会政策是至关重要的。它对于协调社会群体之间的利益关系,保证社会的安全,促进社会的整体化发展,提升社会的质量,实现社会的良性运行和健康发展,均有着不可替代的作用。社会政策所关注解决的正是广大民众的需求满足、经济成果的社会共享、以及提高人的素质这样一系列社会发展的目的性问题,因此,社会政策正是改善民生、保障民生的一种制度安排。
    在进入新的世纪后,浙江非常重视经济政策与社会政策的相统一,重视社会政策在改善居民生活状况、提高居民生活质量方面的重要作用,给予社会政策相应的空间和地位。把制定完善的社会政策和化解经济发展中的社会矛盾,作为提高党和政府执政能力建设的一个重要方面来理解。浙江省委、省政府高度重视经济政策与社会政策的统一,全面落实科学发展观,推进和谐社会建设,围绕解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题,以切实解决民生问题为着力点,出台和实施了一系列社会政策,推动我省民生改善方面走在全国前例。健全“大社保体系”,解决后顾之忧,均衡公共教育政策,为每位社会成员提供平等的发展机会,完善住房保障制度,实现“住者有其屋”,推进收入分配制度改革,实现社会公正,实行更加积极的就业政策,保障民生,保障农民工社会权利,促进社会整体向上垂直流动,
    (三)均衡协调与快速发展同等重要
    发展的均衡性是浙江实现民生为重的重要保证。发展的均衡性不是小农社会所追求的均平性,也不是乌托邦理念中的大同性,而是指社会的协调和人民的和谐,也就是社会学意义上所说的社会结构的合理性和社会运行的协调性。均衡地推进城市与乡村、发达区域与不发达区域、经济与社会之间的发展,合理地分配社会财富,消除贫困,防止两极分化。发展的均衡性是社会可持续发展的内在要求。如果一种发展模式导致了区域结构、城乡结构、贫富结构失衡,导致两极分化和贫困化,穷人无法合理地分享经济与社会发展的成果,那么,这种发展模式既达不到人们所期望的社会目标,同时也必将导致许多社会问题,以致发展也难以持续。因此,这将在保持经济社会快速发展的同时,也努力坚持均衡性发展。这主要体现在以下一些方面:
    1.社会发展与经济发展相对均衡
    社会发展是相对于经济发展而言的社会进步过程,它主要以人民生活质量、城市化程度、文化、卫生、教育水平、人口素质、社会结构、社会组织、社会体制、社会保障、社会公平、社会安全、生态环境等为主要内容,它以满足人的生存、享受和发展的需要为中心,其根本的目的就是不断地满足、优化人们日益增长的各方面的物质生活和精神生活的需要。人们在满足了基本物质生活需求之后,更高层次的精神文化生活需要也随之日益增长。社会发展和提高人民群众的生活水平和生活质量是一致的。一定意义上讲,重视社会发展,也就是重视提高人民群众的生活水平,重视与改善民生。
    浙江在重视经济发展的同时,越来越重视社会发展,经济发展和社会发展双轮驱动。浙江一条重要的经验就是经济和社会必须协调发展。以民为本,要把社会的进步放在重要的位置上。光注意经济、注意GDP是不够的,需要注意社会的全面进步,注意民生的改善与发展。改革开放以来,浙江社会发展速度位居全国前列。根据1996年全国社会发展评估结果,从1978年到1995年的17年间,全国社会发展增长了144.0%,年均增长率为5.4%。浙江社会发展综合指数在这期间共增长了255%,平均每年递增7.7%,比全国平均增长率高出2.3个百分点。在社会结构、人口素质、经济效益、生活质量、社会秩序五个子系统中,我省增长速度居全国前列的主要有经济效益、人口素质和生活质量。从1978到1995年的17年间,全国生活质量指数年均增长7.2%。而我省这个子系统的综合指数则年均增长率为9.1%,比全国年均增长幅高出1.9个百分点,居全国增长速度的前二位 。其中城镇居民人均生活费收入、农民人均纯收入、居民消费水平、每百人拥有电话机数等指标,我省都居全国前列。
    社会发展水平居全国前例。全省社会发展评估综合指数逐步跟上经济发展的步子,并与经济发展日趋协调。根据国家发改委、国家统计局2001年和2002年连续两年对全国各地区社会发展水平进行的综合评价结果显示,浙江社会发展水平综合评价指数排在上海、北京、天津之后,均居全国第4位。社会发展已从相对滞后向与经济发展基本协调的方向加速转变,国家统计局编制的社会发展水平评价资料显示,浙江社会发展水平从1995年的第9位跃升至1999年的第5位,再升至目前的第4位,实现了与经济发展水平在全国各省市的位次基本对应。我省社会发展已从缓慢型转向增速型,社会结构从农业型转向工业型,并正向工业化后期转化,社会生活从匮乏型转向比较宽裕的小康型,社会事业从政府包办型转向政府、社会共办型,社会管理从全能、管治型转向有限、服务型。
    三十年来,浙江省委、省政府认真贯彻中央“两手抓”、“两手都要硬”的发展战略,在加快经济建设的同时,注重社会的全面发展,特别是1998年以来,省委提出加快城市化与文化大省建设,推进“八八战略”和建设“平安浙江”的战略部署,体现经济社会协调发展的科学理念。省委、省政府出台了一系列促进社会发展重大政策措施。如2003年以来,浙江省委、省政府就社会发展方面所下发的文件,其数量之多,范围之广,都是前所未有的,有的甚至是三令五申。建立被征地农民的社会保障制度、建立覆盖城乡的新型社会救助体系,贯彻执行《浙江省失业保险条例》与《工伤保险条例》的政策意见、推行企业退休人员社会化管理服务意见等政策措施的出台,对社会保障迈入法制化轨道起到了积极的推动作用;建立新型农村合作医疗制度、统筹城乡发展促进农民增收、加强农民负担监督管理、实施“千村示范、万村整治”工程等实施意见,有力地促进了农村的社会发展;突发公共卫生事件(如非典、禽流感)的预防与应急、重特大自然灾害救助等应急处置预案、中小学校学生人身安全事故预防与处理办法、深化安全生产专项整治、改进学校卫生安全等方面工作意见,促使社会安全工作迈上一个新台阶;城市房屋拆迁管理、加强监管严肃处理城镇房屋拆迁和农村土地征用中违法违纪行为、贯彻实施《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》、加强和改进信访工作、加强劳动管理等方面政策措施的出台,进一步充实和强化了社会管理工作;人才强省战略、加强民族民间艺术保护、深化医药卫生体制改革、加快体育事业发展等方面意见的出台,深化了社会事业领域的发展和改革。
    2.乡村发展与城市发展相对均衡
    城市是社会变迁的产物,是社会发展的标志。城市化水平是社会化水平的尺度,是社会文明程度的水准。改革开放前,我省城市化进程走过了极不平坦的道路,到1977年,全省城市化水平仅为13.8%,城市个数也从1949年的9个下降到3个。1978年以来,浙江省紧密结合实际,统筹城乡发展,加快产业结构调整和非农产业的发展,加强城市基础设施建设和管理,改善人居环境,提高了城市聚集、辐射功能,增强了城市对人口的承载力和吸纳能力;积极推行城乡统筹就业,改革户籍管理制度,降低入城门槛,促进了农民有序进城就业;加强城镇体系规划,促进中心城市的集聚辐射和县域经济的加快发展,发挥中心城镇对区域发展的积聚和带头作用,进一步推动了城镇化进程。到1997年,城市化水平已从1977年的13.8%上升到34.5%。20年提高了20.7个百分点,为全国城市化增长最迅速的省份之一。1997年,全省共有各级市镇1018个,其中地级市10个,县级市25个,建制镇983个。与1978年相比,地级市增加了7个,县级市增加了25个,建制镇增加了816个。
    1998年,浙江省委、省政府在全国率先作出了“加快城市化进程”的重大战略决策,编制了我国第一个省级《城市化发展纲要》和《城镇体系规划》。浙江省有关部门及时编制了《环杭州湾地区城市发展战略规划》。2000年,全省共有设市城市35个,县城39个,建制镇924个。小城镇的集聚人口已达到1400多万,占全省人口的近30%。截至2007年底,浙江城市化水平达到了57.2%,比1977年上升了43.4个百分点,年均提升1.45个百分点。省域城镇体系进一步完善,杭宁温等区域中心城市和浙中城市群的积聚辐射作用不断强化,城乡统筹力度进一步加大,加快推进中心镇培育工程,目前已启动141个中心镇的建设试点。在社会分工推进下,大量的农民随着块状经济和二、三产业的发展而转移到城镇或非农产业,以中心城市、城镇和块状特色经济的发展带动产业和农业人口的集聚,农民数量迅速减少。
    农村的发展是城市发展的基础,农村发展是浙江现代化发展的重点,农村发展是民生改善与发展的关键。统筹城市与乡村均衡发展的理念得到应有重视,在全国率先推行城乡一体化建设。2003年7月15日,义乌市颁布了全国第一个关于城乡统筹发展的纲要《义乌市城乡一体化行动纲要》。2004年,全省按照城乡一体化发展要求,围绕提高农民收入水平和生活质量这一中心,浙江着力在“六个整体推进” 上做了大量行之有效的工作。在2005年,浙江省委又发布了《浙江省推进城乡一体化规划纲要》,城乡一体化建设快速起步。城乡居民收入差距在2004年实现了近5年来的首次回落,由2003年的2.43:1缩小到2.39:1;城乡统筹就业试点县(市、区)数量居全国之首,达到30个试点县(市区);农村和欠发达地区教育发展得到扶持。省政府通过转移支付、专项资金等形式,支持欠发达地区教育发展;农民基本医疗保障体系正加紧建构,新型农村合作医疗试点县(市区)扩大到27个,参保人数859万人,参保率83%;“乡村康庄工程”的全面提速和“千村示范、万村整治”工程的推进,直接惠及农村千家万户,乡村环境变得更洁、更美。
    新农村建设是浙江乡村与城市均衡发展的重大举措。经过全省人民的共同努力,浙江的新农村建设取得了重大进展。到2007年底,全省各级财政对新农村建设投入832.57亿元,全省村庄整治率达到35.39%,,示范村和整治村分别达到1181个和10303个。万里清水河道、乡村康庄工程、百万农户生活污水净化和沼气工程全面实施,农村自来水普及率达89.7%,卫生厕所覆盖率达80.6%,累计创建国家级卫生城市(县城、镇)30个。全省等级公路通车率和客运班车通村率分别达到96.2%和88.5%,,乡镇连锁超市和行政村放心店覆盖面达到100%,有线电视通村率达到96%。为推进新农村建设,浙江在2007年初颁布了《浙江省农村公共服务体系建设规划》。《规划》对乡村教育、文化、卫生、体育、社会保障等提出了明确具体的任务要求。
    3.后发地区发展与先发地区发展相对均衡
    由于地理位置等自然因素,相对于浙东北区域来说,浙江的衢州、丽水两市目前还暂属于后发地区。如果说浙江已进入工业化中期向后期转变阶段,那这两个市整体上仍处于工业化前期向中期转变阶段。新世纪以来,浙江省委根据浙江实际,提出要发挥山海资源优势、统筹区域发展的新思路,省财政对欠发达及海岛地区累计转移支付513亿元,比前五年增长1.8倍。通过全面实施“山海协作”、“欠发达乡镇奔小康”、“百亿帮扶致富”等三大工程,欠发达地区基础设施体系不断完善,新增和拓宽高速公路1566公里,新增6000千瓦以上发电机组容量2482万千瓦,电力供求矛盾基本解决,发展环境进一步优化 。加大欠发达地区农村劳动力素质培训力度,开展全方位、多领域的对口帮扶工作,众多发达地区的产业加速向欠发达地区梯度转移。同时后发地区也加强了自身内源式、跨越式发展,百姓收入有了明显提高。
    发达地区在加快发展的过程中,通过地区间的项目合作,完成产业梯度转移和要素合理配置,实现沿海发达地区与浙西、浙南欠发达地区的协调发展。全省有106个欠发达乡镇与沿海发达地区106个发达乡镇“结对”共谋发展,更多的企业把发展的触角伸向欠发达地区。这种合作,更加注重发挥市场配置资源的基础性作用,注重政府推动与市场运作相结合。众多发达地区的产业加速向欠发达地区梯度转移,使得欠发达地区经济呈现跨越式发展,百姓收入有了明显提高。2005年丽水市实现生产总值300.31亿元,全市城镇居民人均可支配收入达12846元,全市农村居民人均纯收入3572元,衢州2004年,全市实现生产总值283.76亿元,人均GDP达到1400美元,城镇居民人均可支配收入和农民人均收入分别达到11477元、4414元。从人均GDP指标来看,2005年最低的丽水(11963元)为最高的宁波(38733元)的30.88%,比2000年为最高的杭州24.7%的比例提高6.18个百分点。最高的宁波与最低的丽水GDP之比为1:3.70,而2005年,全国人均GDP最低的贵州(4957元)与最高的浙江(27552元)相比,其比值达1:5.56。2005年城镇居民的可支配收入和农村居民纯收入浙江东部的宁波与西部的丽水差距分别是1.35倍和2.18倍,而浙江与贵州的差距则达到2倍和3.55倍。
    浙江内部的地区差距不仅比全国平均要小,也比同属东部发达省份的江苏要小。江苏2004年苏南人均GDP为42965元,苏北仅10004元,两者差距达4.29倍,苏北人均GDP甚至不及全国平均水平;苏北城乡经济社会发展分别是苏南城乡经济社会发展的72.8%和59.69%;苏南县域的人均居民储蓄存款也最高,达到16607.7元,苏北为3531.5元(见表7)。

表7 2004年江苏苏南苏北区域差距情况 单位:元

区 域

人均GDP

人均财政收入

城镇居民人均收入

农村居民人均收入

苏 南

42965

1401.15

12514

6544

苏 北

10004

296.44

9116

3906

    (资料来源:根据江苏统计局:《2005江苏统计年鉴》相关数据制表)
    4.人与自然发展相均衡
    人与自然和谐发展是科学发展观的一个基本要求,是可持续发展的基本理念。浙江在经济总量成倍增长和城人口增加的同时,保持了人与自然发展相均衡,避免了生态环境的急剧变化,保证了社会经济持续、健康、快速发展和可持续发展。三十年来,浙江控制人口发展取得显著成效,人口持续平稳发展,人口再生产类型发生了根本性的变化,人口的出生率、死亡率和自然增长率不断下降,低生育水平得到稳定,控制人口增长取得成效,为全省经济社会快速发展、人民生活迅速改善作出了重大贡献。1987年人口出生率为17.01‰,死亡率为6.92‰,自然增长率为10.09‰。2000年出生率降为10.3‰,自然增长率降为4.17‰。2007年出生率、死亡率和自然增长率分别为10.38‰、5.57‰和4.81‰。全年自然增长人口24.1万人,总人口为5060万人。由于经济发展、计划生育政策的贯彻等因素,我省人口出生率大大降低,又由于人民生活水平的提高、医疗卫生条件的改善等因素,人口预期寿命延长,浙江人均预期寿命已达75岁。同时,浙江人口彻底完成从成年型向老龄型的转变。2005年全省65岁以上的老年人口占全省总人口的10.57%,60岁以上老年人口占全省总人口比例为14.7%。
    浙江在高速发展的进程中,出现了资源与环境承载力双重约束的矛盾。面对这双重约束的矛盾,浙江提出了加快建设“五大百亿”工程,重点破解电、水等供应紧张以及部分干线和城市交通拥堵等突出矛盾;提出五年内确保“三个1000万千瓦”、争取“三个1200万千瓦”电力设施建设完成;加强全省水资源综合规划,科学实施跨区域引供水工程,解决部分地区缺水问题,努力提高水资源利用率。“五大百亿工程” 涉及经济发展、社会事业、可持续发展、人民生活等方方面面。如全省疾病预防控制系统完善及建设、千万农民饮用水工程、“五保三无”集中供养设施,甚至垃圾处理、人均公共绿地面积等,都被列入五大“百亿”。
    在经济较快增长的同时,浙江更加注重人与自然和谐的生态体系建设。1981年到1997年,全省城市燃气普及率从9.7%提高到94.9%,城市污水处理率从零提高到30.2%,垃圾、粪便无害化处理率从0.01%提高到75.89%,建成区绿化覆盖率从6%提高到23.13%。目前,全省城市空气质量基本达到国家二级标准,处于尚清洁水平,全省地面水水质基本良好。全省八大水系、运河和湖库达到地表水Ⅲ类以上水质的监测断面达64.9%。84.4%的省控城市空气质量年均值达到国家二级标准,城市声环境质量低于国家控制值,核与辐射环境安全基本处于受控状态。
    加强耕地保护,实现耕地占补平衡。浙江利用“倒逼”机制,建立了强化建设用地供应、总量控制、指标前置、批后监管、考核评价等相对完整的土地集约利用管理机制,改革建设用地指标管理办法。通过严格开发区(园区)管理、合理确定城镇建设规模、合理编制并严格执行土地利用年度计划等多种措施,节地工作取得了一定的成效。2004年,全省开发区(园区)已从758个减少到134个,规划面积减小了75.6%,县级及以下园区已全部撤消。全面清理各类建设用地,收回抛荒、闲置土地13.1万亩,复耕7795亩,已连续十年实现全省耕地占补平衡。
    2002年10月省第十一次党代会提出了建设“绿色浙江”的发展目标,2003年1月,省十届人大一次会议具体提出了“以生态省建设为载体,全面建设绿色浙江”,同时,国家环保总局在2003年初也正式将浙江列为全国生态省建设试点省。为此,浙江加大了环境保护和生态建设的力度,加快了生态省的建设步伐,制定并通过了《浙江生态省建设规划纲要》,完成了三大产业带生态建设与环境保护规划的编制工作,各地、各部门也相继完成并组织实施了生态建设规划。目前,全省11各设区市分别提出了建设生态市、园林城市、国家环境保护模范城市、国家生态示范区等目标,丽水、衢州两市和41个县(市、区)开展了国家和省级生态示范区建设试点。到2007年,浙江创建了39个国家级生态示范区、杭州、宁波、绍兴、湖州和富阳等5个城市被评为国家环境保护模范城市,86个乡镇获得了全国环境优美乡镇称号,92个乡镇被授予省级生态乡镇,46所全国绿色学校、10个全国绿色社区,共建成省级生态环境教育示范基地49个,安吉县已成为国家首个生态县。全省森林覆盖率提高到60.5%,万元GDP综合能耗水平居全国各省区市第4位(由低到高),处于全国先进水平。
    根据中国科学院公布的2002年至2004年的年度中国可持续发展战略报告,浙江环境支持能力连续三年排在西藏、海南之后,居全国第三位。另据中国环境监测总站发布的《全国生态环境状况评价报告》,2006年我省生态环境状况指数为87.1,位居全国第一。全省生态环境质量总体上处于全国领先水平,全省生态环境支撑能力继续处于全国前列。

1 杨建华:《“浙江现象”之探究》,《中共杭州市委党校学报》2002年第2期。
2 数据来源:浙江省第一次经济普查领导小组办公室、浙江省统计局《浙江省第一次经济普查主要数据公报》,2005年12月21日浙江统计网。
3 数据来源:浙江工商联网站ttp://www.zjfic.org.cn/detail2.php?article_id=3882&article_type=8。
4 万斌 杨建华 葛立成主编:《浙江蓝皮书:2002年浙江发展报告·社会卷》,第46-49页,浙江教育出版社,2002。
5 亚当.斯密:《国民财富的性质和原因的研究》,第四篇第二章)
6 参见杨建华:《浙江社会发展二十年》,《中共浙江省委党校学报》1998年第2期。
7 “六个推进”是指:整体推进城乡产业结构战略性调整,提高效益农业和农村二三产业发展水平,着力形成一二三产业协调发展的新格局;整体推进城乡就业结构战略性调整,加快农村劳动力转移,着力形成城乡一体的就业新格局;整体推进城乡规划建设与生态环境建设,推进农村新社区建设,着力形成城乡建设互动共进的新格局;整体推进发达地区的加快发展与欠发达地区的跨越式发展,推进欠发达乡镇奔小康,着力形成先富带后富、区域协调发展的新格局;整体推进城乡社会保障和公共服务体系建设,加快农村社会事业发展,着力形成经济发展与社会进步相互促进的新格局;整体推进城乡配套改革,突破城乡二元结构,着力形成统筹城乡发展的新体制。
8  数据来源:浙江省发改委课题组《加快浙江基本公共服务均等化研究》,未刊稿。
9  五大“百亿工程”,具体是指“百亿基础设施建设”工程、“百亿信息化建设”工程、“百亿科教文卫体建设”工程、“百亿生态环境建设”工程、“百亿帮扶致富建设”工程。