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浙江省党政人才制度建设现状与创新思路

“浙江省党政人才队伍建设现状分析和对策研究”课题组
杨金荣 杨建华 查 旦 朱旭红 执笔

    一、党政人才制度建设为我省经济社会发展提供了有力的人才和组织保障
    党政人才,是实现党的路线、建设有中国特色社会主义事业的骨干和根本保证。政治路线确定以后,干部就是决定的因素。我们党对中国革命和建设事业的政治领导是通过正确的路线方针和政策来实现的,而制定正确的路线方针政策不是目的,更重要的是贯彻执行。因此,只有各级干部真诚地拥护党的领导,全面准确地理解和掌握党的路线方针政策,自觉自愿地接受它,坚决捍卫和实行它,在实践中创造性地实现它,那么,党的政治路线才能顺利贯彻,党的事业才会生机勃勃。
    党政人才是保证党的路线,确保中国特色社会主义方向的决定因素。在国际政治斗争日趋尖锐复杂,经济竞争日益激烈的情况下,我们党能不能始终不渝地坚持一个中心、两个基本点,能不能永远高举建设有中国特色社会主义大旗,关键在于要有一支好的、经得起考验和锻炼的党政人才队伍。因为只有党政人才理想信念坚定,对党的基本路线坚定不移,广大人民群众才不会动摇,只有党政人才与时俱进,勇于开拓,创造性地贯彻执行党的路线,人民群众才能焕发出无穷的力量,在建设社会主义伟大实践中创造奇迹。
    在人才资源中,党政人才是骨干,是人才资源的重点。这是由党政机关的特殊性质及其在我国政治、经济和社会发展中的特殊地位和作用决定的。在整个人才队伍中,党政领导人才虽然是少数,但它在党和国家的各项事业中居于重要的地位,发挥着重要作用,它是其它各类人才的发现者、培养者、使用者和带动者。
    党政人才队伍作为重点建设的人才队伍之一,在整个人才队伍建设中处于主导地位,它带有全局性、根本性和方向性特点。因此,推进党政人才工作的制度化、法制化建设,对于认真贯彻十六大精神,坚持党管人才原则,大力实施人才强国战略,为全面建设小康社会和提前基本实现浙江现代化提供坚强的人才保证,有着十分重要的意义。
    改革开放以来,我省坚决贯彻党中央所提出的干部队伍“四化”方针和德才兼备原则,把提高领导干部素质和培养选拔优秀年轻干部作为关系全局的战略任务来抓,取得了很大成绩。特别是党的十四大后逐步完善起来的带有全局性、根本性的基础法规体系《党政领导干部选拔任用工作条例》(以下简称《干部任用条例》)《国家公务员暂行条例》颁布以来,我省根据党政人才工作实际,推进以“扩大民主、完善考核、推进交流、加强监督”为主要内容的党政干部制度改革,相继进行了一系列的制度建设。
    首先,在选拔任用上,民主推荐、民主测评、民主评议初步形成制度,考察预告、差额考察、任前公示制度的普遍推行,较好地落实了群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权、监督权,在扩大民主方面大大地前进了一步,并在一定程度上有效地遏止和治理了用人上的不正之风和腐败现象。以“扩大民主、公开公平”为重点,推行民主推荐、民意测验、民主评议制度,把民主程序作为确定考察党政领导干部人选的必经程序;为充分体现公开、平等、竞争、择优的原则,引入竞争机制,对部分党政领导职位推行了公开选拔制度,并在机关内部推行了竞争上岗制度;为扩大群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权、监督权,对提拔担任领导职务的干部实行任职试用期制度;对拟提拔地厅级以下领导干部试行任前公示制度;为疏通干部“下”的渠道,建立党政领导干部免职、辞职、降职制度,原则规定了免职、降职的基本条件、辞职的不同类别及一般性操作程序。在“进口”上,规定了“凡进必考”的考试录用制度,坚持公开、平等、竞争、择优和德才兼备的原则,面向社会、公开考试、择优录用公务员,以保证进入公务员队伍人员的良好素质。在“出口”上,规定了国家公务员辞职辞退、退休等制度,以促进公务员队伍的新陈代谢。
    同时,我省还进行了扩大公开选拔范围、试行全委会表决制、非选举类领导职务任期制等制度创新的探索。近年来,我省许多市、县(区)积极拓宽视野,广开贤路,把公开选拔领导干部工作逐步纳入经常化、制度化轨道,一般每1—2年开展一次公选,通过公开选拔产生的委任制领导干部人数,在同级新提拔干部中已占有一定比例。在扩大公选范围和层次,分类选拔干部上也有新尝试。2002年9月,浙江省委把女干部、党外干部和高学历年轻干部列入公选范围,在全国范围内,公开选拔了一批副厅级女干部、副厅级党外干部和副县级高学历年轻干部,在社会上取得较大反响;我省萧山、诸暨、椒江等地试行地方党委全委会对常委使用干部进行把关,在对重要领导干部的选拔任用上行使票决权;非选举类领导职务任期制在我省已探索将近20年,先后在省级机关、各市(地)和不少县(市、区)进行了试点。主要是对非选举产生的领导班子和领导干部的任职时限、同一职位连续任职时间和最高任职年龄作出了相应的规定,并对实行任期制后加强干部的任期内管理提出了严格要求和措施。同时,对与任期制紧密相关配套措施也作了一些有益的探索。如探索建立领导班子任期目标责任制、开展任期内工作实绩考核等。
    实践证明,通过推行公开选拔领导干部、试行全委会表决制、非选举类领导职务任期制等制度创新的探索,较好地扩大了党内民主,树立了正确的用人导向,从一定程度上改变了“少数人从少数人中选人”的做法,有效地抵制了跑管要官的不正之风,从而提高了干部选拔工作的质量,得到广大干部群众的认同,收到了良好的社会效果。实行干部任期制推动了干部能上能下,促进干部管理的规范化、制度化;在一定程度上,对于全面提高干部素质,保证干部健康成长,防止和克服干部队伍中的消极腐败现象均起到了积极作用。党政机关干部竞争上岗等改革措施在各地逐步推开后,初步形成了一种有利于优秀人才脱颖而出、优胜劣汰的良好机制,一大批坚持党的基本路线,德才兼备、政绩突出、清正廉洁、群众公认的优秀干部走上领导岗位,不仅使各级领导班子和领导干部队伍结构、能力结构有了较大的改善,而且还有力的促进了当地的经济和社会健康发展。当然,这些探索还还有待在制度上深化功夫加以完善、严格规范。
    第二,在考核评价上,建立了以工作实绩为重点的党政领导干部定期考核制度和客观公正、民主公开的公务员考核制度以及严格有序的培训、交流、轮岗制度。对党政领导班子和领导干部普遍实行届中、届末考核,对考核结果的运用也作出了相应的规定。
    除此这外,我省还尝试了领导干部生活圈、社交圈(“两圈”)考察、干部差额考察等方法。实行对领导干部“两圈”情况进行延伸考察,是进一步贯彻《干部任用条例》,完善干部考核考察制度,深化干部制度改革的一项新探索。它有利于干部提高自律意识,更加注重自身的公众形象;有利提高识别干部的准确性,防止考察失失真失实。积极运用干部差额考察是按照群众公认、比较择优的原则,通过民主推荐,从群众公认度比较高的人选中,以多于拟提拔任用人数的一定比例确定考察对象,由组织部门进行考察,好中选优的一种考察方法。实行干部差额考察,是在建立社会主义市场经济体制条件下,坚持任人唯贤、改进干部考察方法的有益探索。有利于进一步规范选拔任用工作程序,扩大民主,增强了群众的参与意识;有利于扩大选人识人的视野,加强后备干部队伍建设;有利于激发干部的进取精神,形成一定的竞争氛围;有利于增强干部工作者的责任心和使命感,可以有效防止用人失察失误的现象发生。
    第三,在培养交流上,以加强党政主要领导干部和年轻干部能力建设为重点,按照《党政领导干部交流工作暂行规定》(中办发[1999]16号),对一些重要岗位的领导干部,实行定期轮岗交流和跨地区、跨部门交流;通过培养锻炼性交流,如机关干部挂职锻炼制度、科技副县长选派工作制度、援藏、援疆干部选派制度等,把干部交流同培养使用结合起来,形成正确导向,引导干部向艰苦地区和艰苦岗位流动。此外,还根据不同性质领导职位的工作需要和相关规定,建立了回避性交流、任职期满交流制度。以加强理论与业务建设为重点,建立和完善了干部脱产学习、在职自学和中心组学习制度,以及领导干部理论学习考核制度。同时,对新任领导干部和年轻干部(包括后备干部)实行了党性党风教育培训制度,对优秀中青年干部出国培训、县以上领导干部研究生学历培训、各级领导干部进修和专题培训等已形成了一套相对完善的培训教育制度体系。
    第四,在监督管理上,以“内部监督”为主,主要对领导干部和选拔任用工作两个责任主体进行监督。如,为了对领导干部权力实行有效监督,实行了上级组织部门对党政一把手情况的定期分析制度、领导干部重大事项报告制度,以及干部谈话制度、诫勉制度、经济责任审计制度等。同时,为有效防止和严肃惩治用任上的不正之风和腐败现象,还建立了对干部选拔任用工作的监督,主要是对贯彻《干部任用条例》加强督促检查,并试行巡视员制度和组织、纪检、监察部门联系会议制度等。
    这些制度的贯彻实施,其根本目的就在于通过构建和完善科学规范的干部人事制度体系,实现对党政机关领导班子和领导干部的科学管理,建设一支高素质的党政人才队伍。通过对党政人才工作制度的系统建设,党政领导干部队伍的整体素质有了明显提高,党政人才工作开始逐步迈入科学化、民主化、法制化轨道,这为全面贯彻“三个代表”重要思想,推进政治体制改革,建设社会主义政治文明打下良好的基础,也为我省改革开放和提前基本实现现代化提供了坚强有力的组织保证。
    浙江原是一个人多地少、资源贫乏的经济小省,改革开放前经济年均增长幅度低于全国平均水平。改革开放后,特别是上世纪九十年代以来,浙江人民牢牢抓住不可多得的发展机遇,以制度创新、结构优化和“浙江精神”为支撑,实现了现代化的迅速“腾飞”,在仅占全国1.06%国土、占全国3.57%人口的浙江却创造了占全国6.6%的国民财富,一跃成为全国的经济大省,创造出了令世人瞩目的“浙江现象”:在国家投资不多、政策优惠不多、资源优势不多的状态下,经济社会发展速度却一直居于全国前列,经济社会发展水平跃居全国前列,经济社会发展活力居于全国前列;赢得了三项“桂冠”:“经济大省”、“市场大省”和“个私经济大省”。去年浙江经济增长的速度达到12%,全年国内生产总值达到7650亿元,人均国内生产总值接近2000美元,城乡居民人均收入将分别达到12000元和4950元,继续稳居全国省区之首。就整体而言,浙江已从工业化中期向后期转化,从总体实现小康向更加宽裕的全面小康转化,从现代化的原始积累阶段向现代化全面建构阶段转化。
    当今国家之间的竞争主要体现为不同国别的经济和文化之间的竞争,而经济和文化之间的竞争归根到底是制度和人才的竞争。浙江之所以80年代以来从一个地少人多,资源匮乏的资源小省变成GDP和人均GDP居全国第四,经济增长速度居全国之冠的经济大省,一个重要原因就是,以经济体制改革为核心的制度变革、制度创新从根本上改变了传统的产权制度和经济社会管理方式,改变了人才管理模式,从而为人才的脱颖而出,为经济的高速增长提供了有利动力,推进了浙江经济社会的良性发展。
    二、党政人才制度建设所面临的新的形势和挑战
    进入21世纪之后,我省已处在了由提前实现总体小康向提前全面建设小康社会、率先基本实现现代化迈进的新阶段。省的第十次党代会对浙江提前基本实现现代化作出了战略部署:到2005年争取有近三分之一的市县基本实现现代化,到2010年争取有近三分之二的市县基本实现现代化,到2020年全省基本实现现代化。
    为了实现新的战略目标和战略部署,我省提出了新的发展思路,那就是:以以率先基本实现现代化为主题,围绕现代化建设三步发展战略,继续深化改革,扩大开放,促进发展,保持稳定,大力推进体制创新和科技创新,切实转变政府职能,进一步营造相对领先的发展优势,保持了浙江经济和社会持续健康发展。加快发展为主题,全面推进现代化建设;以结构调整为主线,促进经济发展从量的扩张向质的提高转变;以改革开放和科技进步为动力,再创发展新优势;以提高人民生活水平为根本出发点,实现更加宽裕的小康生活;大力弘扬浙江精神,努力建设经济强省、科教强省和文化大省,正确处理改革、发展、稳定的关系,不断开拓有浙江特色的发展路子。
    同时,我们又面临着经济全球化和加入WTO的新的形势。中国加入世界贸易组织,是社会主义市场经济生成和发展的必然结果。随着中国参与经济全球化的主流,综合国力的竞争将日趋激烈,这种竞争,对政府公共服务提出了挑战,也对政府的管理的效能和效率提出了更加严峻的挑战。因此,增强干部制度的活力和提高党政人才队伍的素质,已成为中国加入WTO后必须解决的关键问题。中国加入WTO之后,随着经济全球化和我国政府行政环境的变迁,我们的党政人才制度建设面临着新的挑战将主要是:
    首先是对党政人才制度建设理念的挑战。要扩大民主、完善考核、推进交流、加强监督,建构科学、规范、公开、公正的工作机制和行为方式,树立新的制度建设理念,就必须坚持对上负责与对下负责相统一的、扩大民主以法制规范相统一的原则。党政人才制度建设要从理念上给与突破,原有的理念造成了对上负责、对一把手负责,畏上不畏下、能上不能下,愿进不愿出,考察干部范围仍然较窄,论资排辈是阻碍人才脱颖而出的主要因素。应把“官本位”的主体中心主义转化为“民本位”的客体中心主义,把权力中心主义转化为服务中心主义,把权利本位主义转化为责任本位主义。应将民主的知情权、参与权、选择权、监督权进一步细化、扩大、推广、落实。民主集中制如果没有法律和制度保障,则是权力高度集中。只有有了真正的民主推荐,才会有适度的竞争;只有有了真正的民主监督,才会有可靠的廉政保障。
    第二是对党政人才制度创新方向提出了挑战。党政人才管理制度改革,最关键的是制度和民主,我们当前制度不完善,体系不健全,缺乏科学、完善的民主机制,缺乏民主的法律保障。民主是需要有一套法律制度保障的,这套制度必须是很明晰的。因此,党政人才制度建设的重点就是基本的民主和法制建设,要强化党政人才工作程序约束和其它的规制约束,强化服务原则,在制度建设上要突出绩效观念和效率评估,并把绩效评估延伸到对人的能力评估,使民主法制和能力主义成为改革的价值取向;
    第三是对党政人才制度运行机制提出了挑战。党政人才管理制度的运行机制与WTO规则还有很多的不协调,具体保障措施和操作程序缺乏统一严格的法律规范导致了过程和结果的公正性打了折扣。在录用机制上,终身任用的制度安排所产生的非灵活性和惰性造成了体制功能失调。竞争机制还未有效运行于党政人才管理的全过程,退休、辞职、辞退制度所实现的更新数量还极为有限。统一的工资管理体制和工资标准缺乏灵活性,使行政系统难以吸收急需而市场竞争激励特殊专业人才,难以调动干部人才的积极性和创造性。在考试考核制度上,缺乏客观量化的考核标准、科学的考核方法和专业化的考核人员,难以对人才的能力和实绩作出准确的评价,考核结果还不能起到既激励作用、又能有力地约束低效率的行为;考核评价体系存在一定片面性和单一化,缺少社会化评价机制。
    第四是对党政人才队伍素质和绩效的挑战。加入WTO后,政府管理方式的转化,党政人才应依照法律规定的方式和程序行使公共权力,规范行政行为。但现有的党政人才知识素质和结构上还有差距,如市场经济、法律、公共管理、外语、计算机、科技知识等,还不能适应经济社会发展需要。专业结构不合理,能力素质跟不上时代发展要求。知识素质和结构上存在差距导致决策、组织、依法行政和创新等核心能力不足。
    党政人才队伍素质能力,决定着党的路线实现程度、社会主义现代化建设水平。当前在我国改革进入攻坚阶段,发展进入关键时期,有许多从未遇到过的矛盾和问题要解决,有许多新的课题,新的领域有待去探索,这种条件下,要做到应对自如,及时作出正确决策,保证党的政治路线顺利贯彻落实,保证我们党的事业兴旺发达,更加需要建设一支高质量的党政人才队伍。
    近年来,我省为加强党政人才队伍建设,采取了一系列重大措施,取得了十分显著的成效,总的看,党政人才队伍素质有了新的提高,但是,我们也要清醒地看到,面对着经济全球化和我国加入WTO后所带来的新的挑战,我们目前的党政人才制度建设还不能很好地适应这种挑战和我们省所提出的全面建设小康社会、率先基本实现现代化的战略要求。
    第一,民主渠道不够畅通,选拔面不宽,择优效率不高。从目前情况看,在领导干部选拔任用上,我们一般采用的是任命制和选举制相结合,以任命制为主方法。完全意义上的选举制只在少数基层党组织存在,对领导干部的选拔任用决定权在很大程度上仍然由上级领导掌握,广大人民群众虽拥有比过去更多的知情权、参与权、选择权和监督权,但民主渠道还是不够畅通,人民群众仍未真正成为干部选拔任用的决策主体,致使干部队伍中对上负责、脱离群众、官僚主义等不良作风和若明若暗的跑官要官现象仍在相当范围内有不同程度存在。具体表现在:
    一是注重程序与注重结果不相一致。在运用各种民主程序(如民主推荐、民主测评和民主评议等)确定考察对象和拟任人选时由于缺乏规范科学的制度安排,经常出现有简单化做法,要么“以票取人”,要么“以票弃人”,致使一些真抓实干、不事张扬或原则性强、敢于得罪人的真正优秀的干部人才难以进入选拔范围。
    二是对选拔任用干部的标准把握随意性较大。常常以“一把手”的个人意志,或本地区、本部门局部利益,以及干部配备的平衡需要,制定选拔任用标准,甚至经常变动标准。公开选拔、竞争上岗机制在坚持公开、公正方面迈出了一大步,但在择优效率上并未发挥出应有的作用。在操作层面上缺乏的规范化、制度化,如考试重知识轻能力素质,形式单一,针对性不强,一定程度上造成“高分低能”、“考试族”等现象,难以选到真正优秀、合适的人才。
    三是领导干部的选拔来源比较单一。任用干部、交流干部,始终跳不出党政机关这个本体的圈子,缺少跨市地、跨行业交流;公开选拔,选来选去选在自家门里的多,来自国有企业、高等院校和科研院所的干部很少,海外留学人才、私营企业人才几乎是排除在外;
    第二,缺乏有效的竞争激励机制。一是现行职务与职级相统一的金字塔制度安排和强调“论年头、讲资历”的晋升条件,束缚了相当数量的基层党政机关干部积极参与竞争的自信心和进取心,在一定程度上不利对于年轻干部的培养和有效激励。二是现行的工资制度不能充分体现激励的功能,统一的工资管理体系和工资标准缺乏灵活性,职位决定工资、公式化的工资增长规则难以调动党政人才的积极性和创造性,更难以适应新形势下特别是加入WTO后的人才竞争要求。在收入分配上平均主义“大锅饭”现象仍然十分普遍,缺乏一套与绩效挂钩的工资激励制度。三是激励方式单一,奖励幅度不大。对有突出贡献的优秀公务员和领导干部除了晋升一定的职务、职级或工资以外,几乎没有更多别的精神和物质方面的激励。四是在考核结果运用上,“激励与约束”作用体现不明显。对于绩效显著,考核优秀的干部缺少多种方式并重的有效激励。
    第三,重选拔任用轻管理监督、重“入口”轻“出口”现象比较突出,缺乏一套有效的监督管理机制。在公务员的“进口”和干部选拔任用制度改革方面,虽然经过许多探索和尝试,颁布出台了不少相对成熟的规定与办法。但是在干部的日常管理方面,特别是公务员的正常出口机制还没完全建立,始终处于头痛医头、脚痛医脚的境地,缺乏一套有利于干部队伍新陈代谢的社会保障制度。近年来的机构改革,对县以下党政机关领导干部在年龄上实行了“一刀切”的办法,一大批县局级领导干部从原来的领导岗位上退了下来,但是还没有完全退出公务员队伍,而且占相当比例的机关公务员编制。这对公务员的日常管理和对年轻干部的培养使用造成了很大的难题。在领导干部和选拔任用工作的监督方面,监督主体过于集中单一,大都是上级领导和同级组织与纪检部门,而且对干部的监督评价范围过窄,缺乏一套科学的社会监督评价制度。用人失察责任追究制度不健全,尤其对那些“大错不犯,小错不断”的不称职干部缺乏行之有效的处置办法,强进弱退的淘汰机制不健全,进而出现:干部队伍结构不合理,出口不畅;在干部心理上造成提拔光荣、去职耻辱,能上不能下的普遍心态。
    第四,考核制度缺乏客观量化的考核标准、科学的考核方法和专业化的考核人员。主要表现为:一是在要素安排上存在一定的片面性。不少地区和部门在考核党政机关领导班子和领导干部工作实绩时,人为地强调周期短、见效快的项目和指标,包括一些“政绩工程”、“形象工程”等,而在文化、科教、公共管理等其它可持续发展领域,尤其在为公众提供社会服务方面缺乏相应的考核要素和指标。官出数字、数字出官或急功近利、短期化行为屡有发生。二是考核评价方式单一。对各级党政领导班子和领导干部的考核,仍以内部考核为主,而且多数呈条块分离状态,始终停留在上级对下级的考核,下级对上级测评的一般性模式上,依靠社会公开、公正评价和广泛的群众评议不多。“政绩不实”、“公论不公”、“墙内开花,墙外不香”等考核结果失真的现象比较普遍。
    第五,党政人才队伍专业结构不合理,能力素质还不能适应时代发展要求。一是专业化结构水平不理想。我省现有党政人才总量217695名,从知识素质来看,其中研究生学历的仅有2482人,占1.14%,大学本科47319人,占21.73%。有相当部分领导干部个人的专业背景与所处的职位及工作职能不相匹配。在许多关键性、全局性的领导岗位上,学工程专业出身的多,懂人文社会科学和公共行政管理知识的少;单一型的人才多,复合型的人才少。这种专业结构失衡现象在专业性较强的业务管理部门表现尤为突出。二是现代化领导能力欠缺。许多基层一线干部特别是乡镇一级领导干部常规性的实际工作能力很强,但政治理论素养和战略思维能力偏弱;领导管理能力有余,公共服务能力不足。尤其在驾驭复杂局面的能力,包括抗击灾难、抵御风险、应对危机、处理和化解矛盾、处置突发事件等方面的领导能力欠缺。三是干部队伍的“年轻化”走势不稳定,后备干部储备不足。县一级党政领导班子35岁以下年轻干部所占比例有回落趋势。县局级机关领导班子年龄结构普遍老化,有不少县局级领导班子和机关干部呈现出“少帅老将胡子兵”格局。有不少单位的领导班子建设又一次陷入“年轻化——老化——再年轻化——再老化”周期循环,始终走不出“突击选拔——队伍老化出现断层——再突击选拔”、“大进大出”的怪圈。
    三、以民主为根本理念,努力在制度上改进完善我省的党政人才工作
    我省党政人才队伍这种现状,迫切要求进一步加强党政人才制度的创新和能力素质的建设。按照先进性要求,建设有中国特色社会主义新事业,必须以高素质的干部作保证。我们的事业是前无古人的事业,也是充分展示党的先进性的伟大实践,新的事业,新的实践,需要有大批有能力有水平的高素质党政人才作后盾。我们要有远见卓识,把培养造就党政人才,提高干部队伍素质作为建设社会主义现代化事业的头等大事看待,并抓紧抓好,不断开创社会主义现代化建设的新局面。
    努力建设高素质的、能够担当重任、经得起考验的党政人才队伍,是实现“三个代表”要求的重要内容。这是因为,代表先进生产力发展要求,代表先进文化前进方向,代表最广大人民的根本利益,都要靠人来实现,靠队伍来保证。面对时代发展的挑战与考验,我们要继续保持党的先进性,必须以强烈的紧迫感锻造素质过硬的党政人才队伍。这就需要我们首先应在党政人才制度建设上进行创新,以迎接人才资源开发的新世纪。
    经济全球化、知识经济以及我省的经济社会发展状况对我省的党政人才制度建设提出了挑战。我省党政人才制度创新既不能离开经济全球化国际竞争的外在需求,也不能背离中国现在和未来经济、社会发展的内在需求,更不能脱离浙江省自身经济社会发展的变化。我省党政人才工作必须立足浙江实际,沉着应对复杂多变的社会局面,化挑战为机遇,才能推动我省改革开放和现代化建设向纵深发展。
    根据党的十六大报告提出的“努力形成广纳群贤、人尽其才、能上能下、充满活力的用人机制”和“加强党的执政能力建设,提高党的领导水平和执政水平”的总体要求,从现在到2010年,紧紧围绕浙江提前基本实现现代化这个中心,在邓小平理论和“三个代表”重要思想指导下,以提高执政能力为目标,以改革创新为手段,进一步完善干部选拔任用、培养教育和监督管理的科学机制,为努力培养和造就一支高素质的党政人才队伍提供制度保证。
    根据这一总体目标,目前党政人才工作,首先就是要进行理念的创新。要把“官本位”的主体中心主义转化为“民本位”的客体中心主义,把权力中心主义转化为服务中心主义,把权利本位主义转化为责任本位主义,最重要的就是要坚持民主这一根本理念。在党政人才选拔任用、培养教育和监督管理等环节上贯穿民主的红线,发扬民主、扩大民主、落实民主、推进民主。因为,没有民主,就没有社会主义的现代化。我们要坚持马克思主义理论的指导作用,坚定社会主义信念,坚持建设中国特色社会主义。要有开放的思想观念。尽管人类文化存在着许多差异,但人类社会也存在着不少共同的价值理想。如民主政治就应该是任何国家政治发展的共同理想。不断进行党政人才管理制度和机制的创新,是深化政治体制改革、中国政治文明发展的重要内容。
    江泽民同志在党的十六大政治报告中指出,发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明,是全面建设小康社会的重要目标。社会主义民主政治是中国政治文明发展的模式选择,社会主义民主政治的本质是人民当家作主,国家一切权力属于人民,人民享有充分管理国家和其他社会事务的权利。实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。民主意识和法制意识的互动,调整并增强社会成员对政治系统的认同与参与,为政治系统的运行提供权威供给与规范供给。
    在党政人才工作中发扬、扩大、落实、推进民主,就是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的统一。社会主义民主政治既是指社会主义国家的属性和本质,又是指社会主义国家政权的组织形式。人民是国家的主人,享有管理国家的最高权力,这是我们国家的根本大法所规定的。国家的民主性质通过民主政治体制得以体现和保障,作为政体,社会主义民主政治的核心内容是在全体人民范围内,按照民主政治的原则来选拔人才,组织政府,管理国家。以服务导向代替传统的政府中心主义,建立并实现人民主权行政规,将服务质量承诺制度与为人民服务的理念统一起来,以为人民服务、让人民满意为最高宗旨。发展社会主义民主政治,
    在党政人才工作中发扬、扩大、落实、推进民主,就是坚持间接民主和直接民主的统一。人民是国家的主人,尽管由于历史的、经济的和文化的等方面的原因,目前还难以实现人人都直接参与国家管理,只能通过真正由人民选出的代表组成国家权力机构,来代表人民决定国家事务,行使权力。但社会主义民主政治是不断发展的历史过程,促进间接民主发展,逐步拓展直接民主的广度和深度,是社会主义民主政治建设的总趋势。因此党政人才的选拔任用考核监督也应顺应这一发展趋势而不断进行制度和机制上的创新。
    在党政人才工作中发扬、扩大、落实、推进民主,就是使“现代权力结构”与“现代政治功能”达到最优组合并发挥最大效用。这是中国政治文明构建的第一要务。要加强党政人才制度建设,改善制度供给。有些制度需要修改,特别是选拔任用考核监督的机制需要与时俱进地进行创新。因此,加强党政人才工作,提高制度建设质量,是我国政治文明发展的迫切要求,也是深化政治体制改革的重要任务。党政人才工作和管理的科学性、公正性、合理性、效率性、效益性和廉洁性,关系到我们能否建立起一支高素质的党政人才队伍,关系到我省综合竞争力的强弱,关系到我省社会主义现代化建设事业的成败,也关系人才资源成本和公共成本投入与产出的社会效益。
    其次是需要进行方式上的创新。我们必须坚持解放思想、实事求是的思想路线,以“三个代表”和“三个有利于”作为衡量干部制度改革成败与得失的根本标准。发扬与时俱进、勇于创新的精神,改革一切不适应新形势新任务要求的制度和方式方法。大力支持和鼓励各地党政机关及基层组织的大胆实践、探索创新。坚持群众公认和民主、公开、平等、竞争、择优的原则。在坚持党管干部原则前提下,大力改进党管干部的方式方法,以民为本,民主不仅是一种目标,也是一种手段。民主化、科学化、制度化是干部制度创新的根本方向。进一步扩大民主,切实落实群众对干部工作的知情权、参与权、选择权和监督权。
    第三是需要进行机制上的创新。坚持民主与法制的结合,对上负责与对下负责的结合,通过加强立法和健全完善制度不断巩固干部人事制度的改革成果和被实践证明成功经验,大力推进党政人才工作科学化、法制化建设,通过制度创新实现选人用人机制的科学化。政治事务的合理性和科学性要求正义和程序优先为前提,干部工作的程序化可以使我们摆脱主观性、随意性的操作,使之步入科学化的轨道。程序能保证公正、公开、公平。美国政治哲学家罗尔斯说,“要这样设计社会系统,以便它无论是什么结果都是正义的(至少在某一范围而言)。”(罗尔斯《正义论》中国社会科学出版社,1988年版,80-81页)选拔任用工作是社会生活的一个系统,要使这一系统也做到正义,就必须有程序的保障。我们目前实行较多的还是荐举委任制,它的弊端主要是缺乏领导人才资源合理配置机制。当前,干部选拔任用工作中发生的问题,很多都与程序不健全或执行程序不严格有关。
    因此我们应坚持干部队伍“四化”方针和德才兼备原则,积极贯彻“能力主义”和“绩效主义”原则,以素质论人才,重实绩用干部。严格选拔任用规范程序,实行严格的进入机制,健全竞争激励机制,建立前瞻性能力开发机制,进一步改进和完善培训制度。实行灵活的退出机制、强硬的制约机制、科学的鉴定机制、勤政廉政的保障机制和法制化管理机制,以服务顾客为目标取向,以公众满意程度为评估绩效的主要标准。
    第四是要进行制度上的创新。这也是我省在新的世纪努力开创党政人才工作新局面的关键点和落脚点,当前,我们应着力在以下六个方面推进制度创新。
    1、扩大民主,注重绩效,健全和完善以民主、公开为重点的择优选拔制度
    要适时地扩大民主选举范围,让人民有更多的知情权、选择权,在有条件的地方试点进行县乡行政首脑的直接选举。改革现行公开选拔领导干部制度,由多轨制向以公开选拔为主体的制度转轨。建立并实行公开选拔领导干部制度,是社会主义市场经济发展的客观要求,是社会主义民主政治发展的本质要求,是领导人才选拔任用规律的内在要求。公开选拔领导干部制度应包含下列几个制度,选拔标准与资格条件确定制度,公开报名与资格审查制度,考试制度,考核制度,任用制度。因此要加快制度配套,努力促进公开选拔领导干部制度法制化,完善管理体制,为全面推行公开选拔领导干部制度提供强有力的组织保障。
    要以改进和完善公务员录用、任用制度为重点,积极贯彻绩效主义原则,健全党政人才的竞争激励机制。进一步完善竞争上岗制度,应改变竞争上岗仅限于政府机关内设结构中层领导职位的做法,扩大其适用范围,除了法律法规规定应予选任或不宜竞聘的岗位外,实行全员竞争上岗;破除逐级晋升原则的限制,建立健全优秀人才破格任用制度,确保那些年轻优秀党政人才特别是领导人才及时得以重用;引进竞争性考试的方法,并将其与业绩考核结合起来,定期业绩考核优秀者即自动取得晋升的权权利,再通过竞争性考试选拔确定晋升对象;进一步改进和完善公务员考试录用制度,实行分类、分等、分级的考试办法,以满足不同职位的需求。同时根据现代公务员应具备开拓能力、应变能力和适应能力的要求,改革考试内容,由重视文化知识转变为重视素质和能力;进一步改进和完善任用制度,探索并逐步推行公务员合同聘任制。通过聘任制的实施,可以避免职务“终身制”,促进公务员身份职业化和人员能进能出;进一步改进和完善工资福利制度。通过对相同机构和同等级别实行报酬差异的原则,打破平均主义“大锅饭”,使党政人才更加注重自身的能力发挥与责任感;
    2、发扬民主,建立以社会化评价体系为重点,完善党政领导人才的考核评价制度
    知人是用人的基础,选拔和使用一个“靠得住、有本事”,让群众满意、组织放心的领导干部,需要有一套科学合理的考核评价体系作和完善的运作机制支撑,人才的录用、晋升、奖惩,也需要以考核为基础。这就必须有一个科学量化的评估体系。从工作实绩中客观辨析领导干部的能力素质,从能力素质中全面识别一个干部,是判断现代人才素质的基本准则。因此,考核评价党政人才特别是领导人才,必须把工作实绩放在突出的位置,进行客观分析、科学审视。这就要积极探索社会化考核评价机制。现代公共行政管理学理论认为,现代社会的政府实质上就是服务型政府,效率型政府。如果一个政府、或一个公共服务型管理部门,它为社会所提供的服务产品及服务质量得不到公众的认同和接受,那么它将失去存在的必要性。同理,作为一个“人民公仆”——公务员或领导干部,他的工作实绩最终得不到群众的公认和社会的认同,那么他所做的一切都是徒劳而又是与这个社会利益共同体毫无价值意义的。
    因此,考核评价党政人才的工作实绩的优劣一定要突破内外有别、条块分离的框框,扩大考核评价主体范围,建立起全方位、零距离、多层面的社会化考核评价机制。可以探索组建一支由人大、政协、群众团体和社会各界群众代表组成的,具有相对独立性(独立于组织、纪检等部门以外)的党政人才考核评价队伍,负责对领导干部的工作实绩及其社会效果进行客观评价,并与组织部门届中、届末考察工作形成互动,为全面客观地考察分析干部提供重要依据。要创新考核评价的手段与方法。运用科学的方法和现代的手段实施对党政人才的考核评价与能力素质的测评,已是现代人才管理发展必然趋势。要充分运用计算机程序设计、数学模型原理和社会学、心理学、经济学、统计学的理论对干部实行量化考核与测评。同时,要抓紧建设一支专业化的考核评价队伍。
    3、以建立前瞻性能力开发机制为重点,积极贯彻能力主义原则,健全复合型党政人才的培养制度
    与经济全球化和知识化趋势相一致,世界也进入了一个“能力主义时代”,人才素质的能力导向已经成为一种世界潮流。在现代政府与非政府公共管理机构中,绩效化被视为中心目标,能力主义已成为公务员制度改革的价值取向。作为领导人应该具备怎样的才能和品质,排在前面的四大问题是:人力资源管理能力、战略眼光、领导素质和品格、领导的日常管理。中国加入WTO后,党中央根据新形势、新任务,明确地提出了党政人才要不断提高“五种能力”即科学判断形势的能力;驾驭市场经济的能力;应对复杂局面的能力;依法执政的能力;总揽全局的能力。重人员培训,把人力资源转化为人力资本,这是公共行政管理的核心。当前,尤其要把加强领导干部的教育培训放在突出的位置,在强化实践锻炼的同时,进一步健全党政人才的培训制度,使各级领导干部在终身学习中不断掌握新知识、积累新经验、增长新本领,努力培养复合型领导人才。
    进一步改进和完善留人机制,坚持解决思想问题和物质待遇问题两手抓,在加快有利于留住人才和人尽其才的收入分配机制的同时适当提高党政人才的物质待遇。在用人机制上废除资历制,实行功绩制,对于考核优秀的党政人才除了给予荣誉表彰,或提拔任用,或物质奖励以外,可给予进一步提高能力的机会,如出国考察培训、继续进修深造、交流研讨等形式的奖励。对各级政府部门急需而市场竞争激烈、价位高的少数特殊专业人才,应有相应的特殊待遇政策和保护性措施。
    4、落实民主,以双重监督并举为重点,健全和完善监督管理制度。
    加强对领导干部的监督管理要靠有效的制度作保证,应着力从制度上和机制上保证各级党政领导干部正确行使手中的权力。当前,一些干部在金钱、权力、色情面前败下阵来,固然是他们自己放松世界观改造的结果,但与缺乏对权利的有效监督是分不开的。权力会导致腐败,绝对权力会导致绝对腐败。这是一条定律。因此,我们必须根据党和国家的有关法规,加强对党政领导干部特别是主要领导干部、年轻干部的监督管理。加强党内监督,规范权力的运行方式。坚持和完善谈心谈话、重大事项报告、个人收入申报等制度。重点要完善经济责任制审计制度,明确适应范围,搞好定期审计。要根据形势的发展和实践的新要求,积极探索新办法措施,真正做到领导干部的权力行使到哪里,党组织的监督就实行到哪里。
    改革干部监督评价制度。拓宽民主渠道,坚持和完善民主推荐、民主测评、民主评议、竞争上岗、公开选拔、任前公示等制度,扩大党员和群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选举权和监督权。积极探索领导干部职务消费货币化管理;通过在社区中聘请联络员、发放监督卡、公开领导干部情况等监督措施来监督领导干部。同时,要进一步疏通群众监督的渠道,改进和完善信访制度和举报制度。要进一步扩大以群众参与为主的监督主体,落实好群众在干部监督工作中的“四权”;要让监督制度的纵向跨度扩大到领导干部从任职到届满的全过程,完善动态监测机制;要让监督制度的横向覆盖面延伸到领导干部职责范围以外的行为,建立“八小时以外”监督机制。建立干部选拔任用工作责任制和用人失察失误责任追究制度,及时严肃查处用人中的违法违纪现象,有效防止和严肃惩治干部选拔任用中的不正之风和腐败现象。
    5、以建立党政人才社会保障体系为前提,健全和完善领导职务任期制和辞职制为重点,健全正常的能“下”、能“出”机制。
    解决干部能“下”,疏通干部出口渠道,是新世纪党政人才工作需要重点突破的一个问题。我们必须以科学的态度、改革的精神,研究解决新问题、探索新路子、新方法。应尽快建立党政人才的社会保障制度。目前,党政机关的社会保险制度改革总体滞后于于企事业单位,尤其在国家公务员中还没有建立起社会统筹的养老保险等社会保障制度。党政干部辞职没有辞职补贴,退职没有失业保险和养老保险。这是制约领导干部难“下”和正常退出机制不畅的一个重要因素。根据我省经济发展水平和现有的政府财力,在全国率先建立党政人才的社会保障制度是完全有可能的。只有为党政机关干部建立国家统一的社会保险,才能从根本上克服“官本位”思想,树立起公务员“职业化”观念,消除干部不能“下”的后顾之忧。要采取建立党政人才资源库、领导干部人才服务中心等中介机构的办法,做好干部交流服务工作,为“下”或“出”的干部拓宽“人尽其才,才尽其用”的渠道。
    健全和完善领导职务任期制。抓紧制定任期制法规,在严格执行《党章》和现行有关法律规定的基础上,完善选任制干部的任期制,以及我省已经试行多年的非选举类领导干部的任期制,探索推行干部年阶退休制的更新制度。建立健全领导干部辞职制,逐步实施选任制干部弹劾罢免制度。干部辞职制度,是干部选拔任用制度体系的重要组成部分,推行领导干部辞职制,能够畅通干部能上能下机制,同时也是对现有干部监督管理机制也是一种“补缺”。逐步实行选任制干部弹劾罢免制度。弹劾罢免制度是针对不称职或有重大违纪违法行为干部而实施的一项必要的淘汰制度。应尽快在现有的选举制度支持下,建立起具有可操作性的相关制度或法规。目前应首先对经选举产生的干部实行严格的任期制管理,通过改革和完善选举制度,使干部的产生更加符合选举人的利益和意愿,在保障当选者充分行使权力的同时,自上而下地建立起有效监督;通过建立切实可行的弹劾罢免制度,使不称职者能够及时得到撤换,从而保障选举人的利益不受侵犯。