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农村社区多元主体治理创新研究

—以“枫桥经验”为例*
 
摘要:农村社区治理创新是农村社会管理创新的重要内容,它可以从微观层面积极推进农村社会管理体制创新,进而呈现出党委、政府与社会、公民的新型关系模式。目前浙江各地的农村社区治理均已取得成效,但仍普遍面临治理主体比较单一的困境,未能真正有效形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的多元主体治理格局。浙江省枫桥镇作为农村社区的先进和典型,在实践中创新出“党委发挥总揽全局和统领各方的作用,政府承担社会管理和公共服务的职能,社会各界密切配合和协同管理,居民积极依法理性和有序参与”的多元主体治理经验,这个经验可为全省各地农村社区提供借鉴。最后本文还指出枫桥镇实践中的不足之处和改善对策。
关键词:  农村社区   多元主体治理   创新   不足   “枫桥经验”
作者简介:卢芳霞,女,中共绍兴市委党校、绍兴市枫桥经验研究所讲师。作者近年来从事“枫桥经验”、农村社区建设的研究。
 
一、问题提出:如何创新农村社区多元主体治理
    改革开放以来,我国经济建设取得了举世瞩目的成就,但社会建设明显滞后于经济建设,使得大量的新兴社会事务和社会问题得不到妥善解决,这使我国发展面临严峻挑战。因为国际经验早已表明,由于社会建设的滞后阻碍经济发展的许多新兴发展中国家如巴西、阿根廷、墨西哥、马来西亚等国都陷入了“中等收入的陷阱”。[1]当前我国也面临着陷入“中等收入陷阱”的风险,能否成功逾越它,关键在于社会建设和管理能否有效跟进。所以,近年来中央越来越重视社会管理和社会建设。自2004年党的十六届四中全会首次提出“加强社会建设和管理,推进社会管理体制创新”后,中央连续在2006年党的十六届六中全会、2007年党的十七大报告和2010年政府工作报告中都强调要创新社会管理。2011年更是“社会管理创新年”,2月胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表重要讲话,强调要加强和创新社会管理。3月,“社会管理创新”第一次以重要篇幅写进《政府工作报告》。5月30日,中央政治局召开会议,指出加强和创新社会管理事关巩固党的执政地位,事关国家长治久安,事关人民安居乐业。
    农村是社会管理创新的重点,因为农村是我国社会的基础。农村社会管理创新既是构建农村和谐社会的重大基础性工程,也是加强和创新全社会管理的重要基础支撑[2]。而创新农村社会管理的关键又在于创新农村社区治理。农村社区治理是指建立社区区域规模适度基础上的,以健全和完善农村社区居民自治制度为核心,党委、政府、自治组织、民间组织、企事业单位乃至个人共同参与管理农村社区公共事务的过程。农村社区治理对于创新农村社会管理体制具有积极意义,它可以从微观层面积极推进农村社会管理体制创新,进而呈现出党委、政府与社会、公民的新型关系模式。浙江省于2008年全面推进农村社区建设,目前全省各地的农村社区治理均已取得明显成效,但仍普遍面临一些问题,其中较为突出的问题是农村社区治理主体比较单一,未能真正形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的多元主体治理格局。如果这个问题不加突破,将会妨碍我省农村社区建设的深入推进。但到底如何有效促使农村社区多元主体参与治理?这是全省各地普遍面临的困惑。本研究以“枫桥经验”发源地和“全国社会管理创新综合试点单位”诸暨市所辖的枫桥镇的实践为例,总结出一些普适性经验,希望能为全省各地农村社区提供一些借鉴。
二、枫桥镇:诠释农村社区治理创新的典型样本
(一)枫桥镇:农村社区的典型代表
    目前学界对农村社区的概念和边界存在着分歧,其中得到较为共识的观点是,农村社区包括乡镇管辖范围、行政村和自然村。如徐勇认为[3],农村社区是有广阔地域,居民聚集程度不高,以村或镇为活动中心,以从事农业活动为主的社会生活共同体。陈百明认为[4],农村社区指农村各级居民点,即乡政府所在地、乡辖集镇和不同规模的村庄;冯冰认为[5],尽管随着市场经济的发展,传统内向性的中国村庄已经具有了相当大的开放性,使得镇的地位更加突出,但在一个比较长的城市化时期,村落的独立性还是有所体现的。所以将农村社区分为乡镇和村两个层次。王霄认为[6],农村社区是指以自然村或行政村为主的,包括乡镇管辖区域和村民小组范围的社会生活共同体,自然村可以说是“原生形态”的农村社区,行政村可以说是“现实形态”的农村社区,而乡镇管辖范围可以说是“发展形态”的农村社区。根据上述界定,枫桥镇和其所辖的行政村(社区)都属于农村社区范畴。
    枫桥镇地处诸暨市东北部,毗邻绍兴县,是人口地域大镇,镇域面积165平方公里,总人口9.6万,其中常住人口7.6万,辖28个行政村,2个社区,有各类企业7600多家,主要是点多面广的小作坊、小企业,农民人均纯收入15739元。有省级全面小康示范村3个,绍兴市全面小康示范村1个,诸暨市样板村3个,诸暨市新农村7个。枫桥镇城镇化水平较低,所辖的行政村数量多而且同质性较弱,有山区、集镇、近郊各种类型。从以上特点可以看出,枫桥镇带有“农村社区”的典型性。同时,枫桥镇所属的诸暨市,是民政部2007年确定的首批全国农村社区建设实验县(市、区)之一,诸暨市已在2010年初被评为“全国农村社区建设实验全覆盖示范单位”,是浙江省获此殊荣的5个县(市、区)之一。枫桥镇作为“全国农村社区建设实验全覆盖示范单位”所辖的乡镇,在农村社区建设方面颇具成就和特色,是浙江省先进农村社区的典型代表。
(二)枫桥镇:农村社会管理创新的样板[7]
    枫桥镇是“枫桥经验”的发源地。1963年11月,枫桥镇在社会主义教育运动“发动和依靠群众,坚持矛盾不上交,就地解决,实现捕人少,治安好”的改造“四类分子”的经验,获毛泽东同志亲笔批示:“要各地仿效,经过试点,推广去做。”“文革”初期,“枫桥经验”的推广一度中断。文革结束后,枫桥创新的“四类分子”摘帽工作又得到公安部的高度评价,“枫桥经验”又在全国掀起学习热潮。改革开放初期,枫桥创造和完善了融打、防、教、管集于一体的社会治安综合治理经验,相继被浙江省、中央综法委作为社会治安综合治理的典范。随着改革开放深化、体制转换和利益格局的调整,我国农村产生了许多新矛盾。枫桥镇总结了“党政一起动手,依靠群众,立足预防,化解矛盾,维护稳定,促进发展”的经验,这一经验又在全国推广学习。[8]新时期,枫桥镇进一步充实丰富“枫桥经验”的内涵,从维护社会治安转向社会全面和谐。为此,枫桥镇先后荣获全国先进基层党组织、全国社会治安综合治理先进单位、全国文明镇、浙江省农村基层党组织建设先锋工程“五好镇乡党委”、浙江省新农村建设示范镇、浙江省卫生镇等荣誉称号,并捧得浙江省首只全国综治工作最高荣誉长安杯。可见,“枫桥经验”48年的演进过程,就是不断创新农村社会管理机制的过程,“枫桥经验”一直走在中国农村社会管理创新的前列。
    当前,枫桥镇又迎来了社会管理创新的机遇。2010年10月,诸暨市被中央综治委确定为首批“全国社会管理创新综合试点单位”,为先行试点和论证,诸暨市确定了枫桥镇等四个乡镇(街道)为试点单位。枫桥镇在社会管理创新试点工作中,以实现“确保社会和谐稳定”与“激发社会创造活力”双赢为目标,以解决当前农村社会管理的薄弱环节和突出问题为突破口,以努力构建规范和谐的社区管理体系为基础,根据“攻坚重点、兼顾一般”的原则,确定“五大重点推进项目、六大综合提升项目”作为社会管理创新的内容。目前枫桥镇的社会管理创新已取得明显成效,农村矛盾得到有效预防化解、农村民生问题得到有效改善、社会自治力量得到显著发展,社会稳定与经济发展协同推进。枫桥镇的试点工作已获验收通过,并得到中央、省市领导的肯定和全国各地的考察学习。“枫桥经验”又成为新时期农村社会管理创新的样板。
三、多元主体治理:枫桥镇创新农村社区治理模式
    枫桥镇有机结合农村社区建设与社会管理创新两项工作,逐步形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的多元主体治理格局,这可为全省各地农村社区建设带来经验与启示。
(一)党委在农村社区治理中总揽全局、统领各方
    党委领导,就是要发挥党委在社会管理格局中总揽全局、协同各方的领导核心作用。把领导社会管理工作放在党委工作突出重要的位置上,正确把握社会管理的大政方针。支持政府依法行政和依法管理,引导各种社会组织、群众组织、自治组织和人民群众积极有序参与社会管理,充分发挥基层党组织和共产党员在社会管理中的作用。要合理配置党政部门社会管理的职责权限,切实解决多头管理、分散管理、难以形成有效合力的问题。[9]枫桥镇村两级党组织充分发挥了领导核心作用。
    1、镇党委在全镇农村社区治理中发挥领导核心作用。一是成立组织加强领导。枫桥镇成立了镇党委书记任组长的农村社区建设领导小组和社会管理创新领导小组,统筹领导农村社区建设和社会管理创新工作。尤其就社会管理创新这项工作,抽调人员成立专门办公室,分设督查指导组、后勤保障组、资料收集组、经验总结组等;组织召开党政班子联席会、研讨会等,增强对社会管理创新的责任感和使命感。二是设计制度加强领导。出台社会治安综合治理形势定期研判制度、“一排、二会、三合、五联”的整合联动制度、重大事项风险评估制度、农村社区矫正“三帮三延伸”和“5+1”制度,农村“三资”管理制度等几十项农村社区治理制度。三是创建“网”加强领导。创建综治网(综治网格化管理)、党建网(网格化管理、组团式服务)、土管网(土地执法监察网格化管理)、消费网(农村消费网格化维权)等网,着力构建一张横向到边、纵向到底,上下联动、左右协调的大网,把政府、社会和群众把统领到农村社区治理中。
    2、村党组织在全村农村社区治理中发挥领导核心作用。一是创新组织加强领导。成立由村党组织书记任书记的农村社区服务中心领导组织,下设七个服务组,各组组长由村主职干部兼任,组下设室、校、队、站,其负责人分别由村两委班子成员担任。通过这种形式,村党组织把全村干部统领到农村社区服务中心。目前村党组织书记又成为社会管理创新工作的领头羊,统领全村干部、群众加强和创新社会管理。二是通过制度加强领导。在镇党委的指导下,村党组织制定了一系列与上级制度衔接、与本村民情相符的民主治村规程、为民服务全程代理制度、重大事项民主决策制度、村务监督制度、五联机制等二十多项农村社区治理制度。三是通过“网”加强领导。村党组织统领全村干部、村民代表、党小组长加入到枫桥镇的综治网、党建网、土管网、消费网,构建起全镇网格化治理的二级团队和三级团队。四是创新党组织加强领导。借“创先争优”活动,积极创新基层党组织设置,充分发挥基层党组织和共产党员在农村社区治理中的作用。新择湖村率先打破传统的以地域(自然村)划分农村党小组的模式,将该村党支部89名党员按从事行业不同,划分为废钢经营、防水材料生产、农业、老年等8个党小组。现枫桥镇共有6个村推行产业党组织的做法,加强合作共赢,避免恶性竞争,体现出党组织对经济的引领作用。今年换届选举后,新择湖村在保留原有产业党小组的基础上,又创设党建服务、民生保障、公共事业、综治服务4个服务型党小组,实现组织优势向服务优势发展。
(二)政府在农村社区治理中承担社会管理、公共服务职能
    政府负责,就是要发挥政府主导作用,强化社会管理和公共服务职能,建设服务型政府,提高服务型管理能力。对于应该由政府负责的社会管理和公共服务,政府必须担负起应有的责任,切实对人民负责,体现出人民政府的本质。政府要把更多的钱用于社会建设和社会服务,把更多的钱花在民生上。[10]枫桥镇政府不但加强社会管理职能,而且积极打造服务型政府。
    1、政府积极履行社会管理职能最为典型的是,枫桥镇以“社会治安综合治理”为抓手加强社会管理。2003年10月,枫桥镇率先在全省建立了综治、司法、调解、信访、应急分队五位一体的综治工作中心。7年来,综治工作中心遵循社会发展规律,顺应新形势和新情况的发展要求,以开放的、发展的理念,不断增设机构,整合资源,增强功能,如面对劳资纠纷增多的现状,综治中心随即建立劳管站;面对违法用地现象增多,建立土地管理站等。目前形成了集综治、司法、信访、调解、警务、流动人口、安全管理、应急管理、土地管理、劳动管理、社区矫正、反邪教十二职能机构为一体的综治中心。同时枫桥镇还借用科技手段加强社会管理,建立社会动态视频监控系统,在17个重点区域安装了118个高清监控设备,实时监控社会治安问题,有效创建平安枫桥,为居民提供了安定和谐的生活环境。
    2、政府提供丰富的公共服务。一是组建“专业服务队——管理服务团队——专业服务组”三级服务团队,开展“组团式服务”工作[11]。在镇级层面建立了文教卫生、应急救助、综治协管、综合抢修、村镇建设5支专业服务队(详见附表一)。在村(社区)级层面,每村(社区)建立网格服务队,在村(社区)网格区内,建立包括社会事业、治保调解和村镇建设等专业服务组。二是建立农村社区服务中心。镇农村社区服务中心开展“一站式”服务,整合96345等信息平台,畅通民生诉求渠道,帮助群众排忧解难。建立网上办事大厅,为公众、企业提供更加便捷的公共服务。村一级,设立农村社区服务中心,统一为村民提供党建工作服务、生产经营服务、公共事业服务、综合治理服务、社会保障服务、计生卫生服务、文化体育服务共七大类四十八项服务(详见附表二),并对可以代理的十三项公共服务实行“全程办事代理制”。镇村两级服务丰富了新时期“小事不出村,大事不出镇”的内容。三是全面实施机关干部绩效考核办法,细化完善干部考核办法,实行每月考核、每月公开,促进干部转变服务态度,提高服务效能。四是实行镇领导联系群众“八个一”制度,即镇班子成员每人联系一个协作站、一个行政村、一家企业、一个站所、一个技改项目、一个种养专业户、一个效益农业基地、一户困难户;五是实行镇干部驻企“一对一”服务制度,落实“服务企业、服务基层”措施等。
 
附表一:枫桥镇五支专业服务队组成情况
专业服务队名称
牵头单位
成员单位
文教卫生专业服务队
社会事业办
 
镇教育办公室、市人民医院、镇文化站、镇计划生育服务站、兽医站、专业保洁公司
应急救助专业服务队
 
应急管理办公室
派出所、交警队、市人民医院、镇应急分队、供电所、电信支局、自来水公司、民政办
综治协管专业服务队
综治工作中心
派出所、法庭、交警中队、国土资源所、信访办、保安中队
综合抢修专业服务队
村镇建设办
 
运管所、路政队、国土资源所、广电站、供电所、电信支局、自来水公司、煤气公司
村镇建设专业服务队
村镇建设办
国土资源所、规划所、城建监察中队
 
附表二:枫桥镇各村农村社区服务中心提供的公共服务
种类
序号
服务内容
种类
序号
服务内容
1
党员组织关系接转
 
24
矛盾纠纷调解
2
党员群众教育培训
25
治安巡逻
3
党员信息管理
26
义务消防
4
流动党员报到登记
27
法律咨询、援助
5
受理入党申请
28
安全生产
6
入党积极分子培养
29
暂住证办理
7
组织党员志愿活动
30
民事维权
8
指导群团组织活动
 
31
 
劳动力技能培训
9
协助基层组织工作
32
低保代理
10
提供求助热线服务
33
残疾证代理
11
党建工作指导员培训
34
弱势群体扶贫帮困
12
远程教育站点学用服务
35
救济、救灾物资发放
 
 
13
农业技术培训
 
 
36
代办《独生子女证》
14
农业生产服务
37
代办二孩《生殖健康服务证》
15
企业申报登记、报批服务
38
办理《流动人口婚育证明》
16
农民创业指导服务
39
免费发放避孕用具
 
17
户口申报
40
合作医疗办理
18
代办老年优待证
41
 
健康教育
19
为丧属办理死亡证明
42
环境卫生管理服务
20
妇女儿童维权
43
医疗卫生服务
21
道路建设
44
环境美化与保护
22
村庄绿化、美化、亮化
 
45
体育健身
23
水、电设施建设维护
46
图书阅览
 
47
棋牌室
48
村民文化活动
(三)社会各界在农村社区治理中密切配合、协同管理
    社会协同,就是发挥人民团体、基层自治组织、各类社会组织和企事业单位的协同作用,推进社会管理的规范化、专业化、社会化和法制化。社会事务,千头万绪,政府包打天下的做法,既做不到,也行不通。必须大力发展和引导各类社会组织进行协同管理,让政府从过去“不该管、管不了、管不好”的领域逐渐退出。[12]枫桥镇的社会各界体现出一种凝聚力、社会责任心,成为农村社区治理的重要力量。
    1、人民团体积极参与农村社区治理。工会、共青团、妇联、残联等人民团体发挥自身组织体系健全、公众认可度高的优势,通过强化自身组织建设和工作职能来参与农村社区治理。其中较有特色的是残联和工会的工作。枫桥镇残联设主席副主席,在村(社区)均设残疾人专职委员1人;残联下设肢残人、盲人、聋人、智力、精神残疾人等专门协会,各专门协会有会长1人,理事5人左右;村(社区)均设残疾人协会组织,成员3-5人,积极为残疾人提供服务。枫桥镇工会早在2007年就升格为镇总工会,全镇共有企业单建工会73家,会员人数12374人(占职工总数95.21%)。另外,梅苑村和屠家坞村还分别成立村级联合工会。工会组织积极参与社会管理,有效促进劳动关系和谐,枫桥镇步森集团在2011年被评为“全国模范劳动关系和谐企业”。
    2、基层自治组织积极参与农村社区治理。枫桥各行政村在镇指导下,制定了一系列民主自治制度,并印制成民主治村手册(详见表三)。这些民主治村手册发放到每户人家,保障农村居民的知情权、参与权与监督权。同时各村还制定村规民约,最为典型的是,2008年枫桥镇陈家村与中南财经政法大学法律文化研究院合作,制定《陈家村村规民约》,打造法治型社会主义新农村的样板,目前全镇推广了这一村规民约。在这种氛围的引导下,枫桥镇的基层自治组织呈现出日趋高涨的参与积极性。
一、村情概况
二、组织网络
1、村两委班子分工                                         02
2、村配套组织                                             02
三、创业创新规划
1、村创业创新规划                                         03
2、村实事工程规划表                                       05
四、管理制度
1、村民主治村规程                                         06
2、村村民基本权利与义务                                   11
3、村矛盾纠纷排查调处工作细则                             12
4、村财务管理细则                                         14
5、村土地及建房管理细则                                   19
6、村计划生育工作细则                                     22
7、村党小组活动细则                                       25
五、“五联”机制
1、村支委委员联系党员制度                                 26
2、村党员联系群众制度                                     26
附:(1)支委委员联系党员、党员联系群众网络图                  28
(2)支委委员联系党员一览表                                32
(3)党员联系群众一览表                                    34
3、村两委干部联系村民代表制度                              49
4、村民代表联系户制度                                      49
附:(1)村两委干部联系村民代表、村民代表联系户网络图          50
(2)村两委干部联系村民代表一览表                          52
(3)村民代表联系户一览表                                   53
5、村妇代会联系制度                                        70
附:(1)妇代会委员联系妇女代表、妇女代表联系育龄妇女网络图     70
(2)妇代会委员联系妇女代表一览表                           71
(3)妇女代表联系育龄妇女一览表                             72
六、工作流程
1、村为民服务全程代理流程图                                 80
2、村重大事项民主决策流程图                                 81
3、村党务、村务、财务公开流程图                             81
4、村村务监督流程图                                         81
5、村平安综治网格化管理工作流程图                           82
6、村财务管理流程图                                         83
7、村财务收入流程图                                         83
8、村发展党员流程图                                         84
9、村计生工作流程图                                         85
10、村私人建房审批流程图                                    86
11、村村民申报最低生活保障流程图                            87
12、村招投标工作流程图                                      87
13、村突发事件应急流程图                                    88
 
    3、社会组织积极参与农村社区治理。枫桥镇的社会组织形式多样,数量庞大[1]。①各类群防群治的自治组织。调解委员会55个387人;治保委员会55个361人;流动人口管理服务工作组43个,工作人员均6人以上;应急管理工作组57个;应急小分队38支;义务消防队16支;义务巡防队40支;专职平安协管队8支;村互联互防队6支;村企联防队1支;帮扶工作组30支;治安纠纷排查信息员、法制教育宣传员等信息员1000多名;综治网格员1106名;民兵连基干民兵348人,全部民兵大约占总人口的10%,主力应急排40人,来自钟山村、海角村、陈家村、楼家村、枫一村各8名;“平安枫桥”奖励基金1个。参与群防群治组织的成员超过总人口的10%。②妇女、计生组织。村(社区)均设有妇代会、计划生育协会,均设主任一名,由村妇女主任兼任,平均委员5名左右,会员包括全村妇女代表、育龄妇女。③经济类组织。村经济合作社28个,行政村全覆盖;诸暨市衬衫协会1个(注册登记),现有企业会员34家,个人会员3人;轻纺织协会1个,大多数轻纺商户成为会员。④维权、村务监督、水利、土管、卫生、侨联组织。诸暨市消保委枫桥分会1个,村(社区)均设消费维权组织,成员3人以上;村(社区)设村务监督组,成员3-5人;水利会7个,分别为青龙畈水利会、栎新水利会、洄村畈水利会、山塘畈水利会、湖头畈水利会、东泌湖水利会和西畈水利会;各村土地协管组织,核心成员均5人以上;村(社区)均设公共卫生服务监督员,部分村(社区)成员达到3-5人,在全镇形成监督网络。镇侨联委员会1个,班子成员11人,侨民119人。⑤慈善、教育、老年类组织:诸暨市枫桥镇慈善会1个。村(社区)均设立关心下一代工作委员会,核心成员十几人到几十人不等。诸暨市离退休教育工作者协会枫桥镇委员会1个,主任副主任各1名,委员3名。奖、助学金7个(宣林章奖学金、杨婉贞奖学金、寿彩凤奖学金、陈洪绶奖学金、枫桥镇爱心助学基金、兄弟教育基金、为华助学基金)。各村均有老年协会,设会长1名,有些自然村分设分会长,委员平均约5人,会员几乎涵盖辖区所有老年人。镇敬老院1个,工作人员3人,老人62人;大干溪村鸿泰养老中心1个,工作人员4人,老人不到20人。⑥文艺体育组织:文艺组织有10多个门类,文艺骨干2000多名。铜管乐队60支;腰鼓队40余支(含专门女子腰鼓队);舞龙舞狮队1支;威风锣鼓队1支;十番队1支;板龙队1支;文艺演唱团1个;农民鼓乐队1支;村(社区)均有舞蹈队,核心成员十几人,各队会员最多过百人;戏曲爱好者团体若干,均在10人以上;诸暨市枫桥花木盆景协会(注册登记)1个;越剧之居戏曲协会1个;枫江书画社、霞朗桥村书画协会各1个。体育组织也非常发达,诸暨市枫桥镇武术协会1个(注册登记),会员60多人;老年体育协会1个;乒乓球俱乐部1个、乒乓球队30支;篮球队每村(社区)都有一支以上;象棋队1支,齐东村12人;健身球队(如霞朗桥村16人队)、柔力球队(如天竺社区5人队)、门球队、老年排球队、地掷球队、桥牌队、台球队、太极拳队若干支。钓鱼爱好者团体,东三新村8人。以上社会组织积极参与农村社区治理,在矛盾调解、治安防范、文体活动、教育普及、医疗卫生、养老、救助、污染防治、维权、流动人口管理、水利管理、国土资源管理等方面发挥了大量作用。
    4、企事业单位积极参与农村社区治理。一是事业单位主动加入农村社区治理。枫桥镇的医院、教育办公室、文化站、广电站等事业单位都是“网格化管理、组团式服务”的重要成员。枫桥镇中、学勉中学还积极探索“枫桥经验”进校园活动,通过创建平安校园加强平安枫桥的建设。二是国有企业积极参与农村社区治理。供电所、电信支局、自来水公司、煤气公司等国有企业都是“网格化管理、组团式服务”的重要成员。三是私营企业积极回报社会。如四通纺织服饰公司出资30多万元,整修桥下村大会堂并添置文体设施,为村民提供文体场所;东三新村建材厂为公益事业累计捐款30多万元,同时长年全额负担老年协会活动经费、春节给全村老年人的慰问金;永宁弟兄农业开发有限公司与枫桥镇政府签订协议,在2010-2019年每年捐助10万元,专门设立“平安枫桥”奖励基金,奖励为综治工作做出突出贡献的五个“十佳”组织和人员。另外,许多企业家具有社会责任心,热心支持家乡教育事业,纷纷设立奖学金和基金来支持教育和褒扬学子。枫桥教育现有四个奖学金与三个教育基金:①宣林章奖学金。由四通集团董事长宣林章个人出资于1999年设立,当时出资50万元,面向全堂片中小学师生,现获益421人。②杨婉贞奖学金。由枫桥籍港胞冯崇本先生的夫人杨婉贞于1997年设立,当时出资5.88万元,面向东一初中与旺妙完小两所学校的优秀学生,现获益385人。③寿彩凤奖学金。由步森集团原董事长寿彩凤于2001年设立,每年出资5000元,面向枫桥镇中的在校学生。现获益105人。④陈建飞奖学金。由现步森集团总经理陈建飞于2009年设立,出资共10万元,面向枫桥镇小品学皆优的学子。⑤枫桥镇爱心助学基金。由社会各界人士捐助于1999年设立,资金共15万元,现获益190人。这是枫桥企业捐助而设的。⑥兄弟教育基金。由楼建华、楼为华两兄弟于2005年9月设立,出资200万元,面向全镇学校的贫困学子,现已获益763人。⑦为华助学基金。由万通房地产有限公司总经理楼为生设立,主要是对2009年9月入学的全镇初一新生中的贫困优秀学子共10名进行资助,一直到其大学毕业为止,共十年,资助金额每生达21000元,计划共出资200多万元。后考虑到具体实际,同时在初二、初三学生中又选了各10名进行资助。
(四)居民在农村社区治理中积极依法理性和有序参与
    公民参与,就是要充分发挥人民国家人民管理的作用,引导公民依法理性有序参与社会管理。要培养公民意识,履行公民义务。积极开展志愿服务活动,健全社会志愿服务长效机制。探索公民参与社会管理的机制和途径,为公民参与创造条件,努力形成社会管理人人参与、人人共享的良好局面。[13]枫桥镇的居民积极参与农村社区治理,并体现出依法、理性,有序的特征。
    1、居民参与农村社区治理呈现积极性高、参与面广的趋势。1963年,枫桥镇是因为“发动和依靠群众”改造“四类分子”的经验才得到毛主席的批示。48年来,“枫桥经验”就是凭借“发动和依靠群众”这一法宝来不断传承和创新发展。农村社区建设以来,枫桥镇村居民参与的积极性非常高、参与面非常广。据统计,枫桥镇的村干部、村民代表、党小组长等以综治信息员、调解员、消费维权联络员、土地监管联络员、义务巡防员、义务消防员、平安志愿者等不同身份参与社区治理的人数,超过总人口的10%。而通过各类社会组织参与农村社区治理的居民超过总人口的50%。
    2、居民参与农村社区治理体现出依法、理性、有序的特征。早在48年前,在社会主义教育运动这场激进政治运动中,全国各地普遍对“四类分子”产生过火、过激的行为,包括斗打、乱捕、乱杀等。但枫桥镇要“文斗、不要武斗”,通过摆事实、讲道理来改造“四类分子”,这充分体现出枫桥群众具有理性的传统。同时,枫桥镇作为政法系统的一面旗帜,多年来坚持用法律手段加强社会管理,镇村居民在这种法制氛围下早就训练有素,普遍能依法、有序处理纠纷。所以笔者在调研中经常听到枫桥镇村干部讲“我们枫桥镇的老百姓有一个特征,只要镇村干部处理事情有法律和政策依据,讲明道理,他们都会最终接受的”。
四、相关思考:枫桥镇农村社区多元主体治理中的若干问题
    枫桥镇的农村社区多元主体治理模式在取得明显成效的同时,也面临着困境与不足,这些问题同时也是全省农村面临的共性问题,值得引起反思。
(一)“网格化”治理效果虽好,但总让人感觉防控色彩较浓
    枫桥镇在农村社区治理中的最大特点,就是借助“网格化”把党委、政府、社会、公众协同起来治理。这张横向到边、纵向到底,上下联动、左右协调的大网,全面整合了社会管理与服务资源,夯实农村社区治理基础,创新基层社会管理格局,具有重要创新意义和推广价值,目前这张网也确实已在全省推广[2]。但这张“网”同样备受诟病,被认为带有明显的防控色彩,是“保甲制”的回归[3],虽然枫桥镇坚持认为“网格化管理只是手段,服务群众才是目的”。但不容否认的是,产生于上世纪八九十年代的社会治安综合治理经验,的确是枫桥镇针对当时严峻的治安形势所创设的防控经验。即使是枫桥镇在2003年推行的“综治网格化管理”,也主要是防控的经验。虽然新时期的“综治网格化管理”已经包含了丰富的服务内容,但终因“娘胎里带来的不足”和“名称的缺陷[4]”,难以真正脱胎换骨。导致外界对“枫桥经验”的理解,一直停留在“搞防控”的认识,这有观念“先入为主”的因素。
(二)党委政府虽高度重视,但关注点仍在社会治安综合治理
    改革开放以来,“枫桥经验”成名于社会治安综合治理的经验,导致党委政府产生惯性思维,把工作中心和宣传重点都放在综治方面,在这新一轮社会管理创新试点工作中也不例外。但社会治安综合治理主要是满足群众安全需求的一种经验,无法满足群众日益增长的多元化公共服务需求,必须加以创新发展。所以今年8月,中共决定将社会治安综合治理委员会更名为社会管理综合治理委员会,从“治安”到“管理”的更名,意味着原来单纯的社会治安管理功能已经向社会管理综合治理功能转变,其内涵更加丰富。在这种背景下,“枫桥经验”一方面应该将社会治安问题与社区服务、民生改善、民主发展等进一步有机结合,以与“社区制[5]”的到来相楔合,另一方面应充分挖掘已有的公共服务、民生元素并加大宣传,使外界广为知晓“枫桥经验正在转型”。
(三)社会组织虽数量繁多,但缺乏有效引导、管理和整合
    从调研结果来看,枫桥镇的社会组织数量并不少,但存在几方面问题:一是体制内的社会组织偏多,体制外的社会组织偏少。体制内的社会组织带有自上而下的NGO行政色彩,明显影响了组织功能,难于深入社会。二是社会组织对政府资源依赖性强,资源不到位时,运作无力。三是社会组织缺乏组织化、制度化,领导个人特征突出。四是社会组织存在功能单一、专业服务能力有限、社会资本缺乏整合等问题。这些问题除了社会组织本身的原因所致,还因政府缺位所致。政府没有加强引导、管理和整合,导致社会组织无序发展。今后民政部门应积极作为,诸暨市民政局在恢复设置社会组织管理科的基础上,可尝试在枫桥镇开展社会组织试点工作,指导枫桥镇设置社会组织管理科或至少有“专人负责、专人管理”[6],对农村社会组织实行备案、登记管理,使农村社会组织管理日益规范化,使政府与社会组织之间、社会组织彼此之间的沟通合作、信息反馈更为畅通。
(四)公众参与率虽高,但缺乏志愿组织作为有效支撑
    目前枫桥镇主要依靠“网格化”来提高公众参与率,这种方法的实际效果虽好,但“行政化”色彩太明显。今后应鼓励村两委干部、村民代表、党员、团员、妇女组织、各类协会成员、热心人士等组建各种类型农村志愿者队伍,尤其是要组建一二支带有“枫桥经验”特色的志愿者队伍,在全省志愿者队伍中享有一定的知名度。另外,还要加强农村社区志愿者组织注册登记,争取注册志愿者占常住人口的5%以上。同时通过建立社区志愿服务档案制度、优秀志愿者表彰制度、志愿服务项目申报及津补贴制度等方式,强化社区志愿服务激励机制,鼓励居民就近参加志愿服务。
五、结论与建议
    二十年来[7],“枫桥经验”一直是农村社会治安综合治理的典范,这种经验需要传承,更需要创新发展。“枫桥经验”今后应注入更多社区服务、民生改善、民主发展的元素,逐步从社会治安综合治理领域向社会全面治理领域跨越。探索农村社区治理创新的经验,恰可成为“枫桥经验”跨越的一个突破口。绍兴具有农村社区治理的良好基础,较早就创新出“八郑规程”、“夏履程序”、“乡村典章”等村治经验,2006年中国“村治模式”论坛就在嵊州举行。绍兴当时的村治经验就是“枫桥经验”的创新发展。2010年诸暨市又被评为“全国农村社区建设实验全覆盖示范单位”,是浙江省目前仅有的五家全覆盖示范单位之一,这为“枫桥经验”在农村社区治理全面创新打下良好基础。今后“枫桥经验”可仍然依靠和发动群众,加强社区服务和改善民生,形成“小事不出村,大事不出镇”的农村社区服务模式,形成一种新的“枫桥经验”。
 
参考文献


* 本课题为作者与绍兴市民政局的合作课题(作者执笔),参加2011年浙江民政论坛。
[1] 一直以来,枫桥镇没有全面统计过社会组织。2011年7月,作者与省委党校研究生共同去枫桥镇蹲点调研,对枫桥镇本级、28个行政村、2个社区的社会组织进行全面梳理,梳理发现枫桥镇具有大量社会组织。
[2] 2003年枫桥镇就在全省最早推行“综治网格化管理”,舟山市的“网格化管理、组团式服务”其实是对枫桥镇“综治网格化管理”的创新和发展。
[3] 保甲制度根源可追溯至周,形式上起源于宋,几经演变。后因国民党政府为维护其反动统治而把保甲制度作为县以下基层行政组织制度,保甲制度被蒙上反动色彩而饱受贬鄙。其实客观评价,作为中国历史上乡村社会里维系乡村自治的三大基石之一,保甲制度存在着一定合量内核,保甲组织本质上可以说是具有中国历史特色的社会基层组织,是基层群众自己成立的一种社会管理组织形式,它在不同时期都可以成为当时政府联系基层民众和管理基层社会的中介和桥梁,也是国家政权得以存在的根基。新中国80年代成立的居委会、村委会与保甲组织相比,也不是完全的否定与重构,而是有一定的相似之处。
[4] 社会治安综合治理、综治网格化管理的名称,总是让人联想到管制、防控,所以产生于上世纪末和本世纪初的这些经验,名称都应该改得更具时代性、亲民性,否让总会受到公众的心理抵触和学者的抨击。虽然现在“社会治安综合治理”已经改成“社会管理综合治理”,但从发展的眼光来看,“社会管理综合治理”的名称仍然会被时代更新。
[5] 项继权认为,建国以来我国农村基层组织与管理体制已经历了从人民公社时期的“社队制”到村民自治时期的“村组制”两次重大变革,现在社区制的建设将是我国农村基层组织与管理体制的第三次重大变革。详见项继权《从“社队”到“社区”:我国农村基层组织与管理体制的三次变革》,《理论学刊》,2007年第11期,第89页。
[6] 根据省委党校研究生周鑫泽的问卷调查表明,所有答卷者一致赞同在枫桥镇政府设置社会组织管理联络员,专门负责社会组织的管理、沟通、收集社会组织意见建议。
[7] 1991年2月和3月,中共中央、国务院和全国人大常委会分别作出《关于加强社会治安综合治理的决定》,提出“社会治安综合治理的方针,是解决中国社会治安问题的根本出路。”今年是社会治安综合治理两个《决定》颁布20周年。


[1]王一鸣:《“中等收入陷阱”的国际比较和原因分析》,《学习时报》,2011年3月28日。
[2]农民日报:《构建农村和谐社会的基础性工程—深刻认识新形势下创新农村社会管理、做好农村群众工作的重大意义》,2011年3月25日。
[3]徐勇:《在社会主义新农村建设中推进农村社区建设》,《江汉论坛》,2007年第4期,第12页。
[4]陈百明:《农村社区更新理念、模式及其立法》,《自然资源学报》,2000年第4期,第102-103页。
[5]冯冰:《农村社区村落标准化与城镇化的关系初探》,《改革与战略》,2007年第1期,第114页。
[6]王霄:《农村社区的定义及建设层次着力点》,www.chinaelections.org/NewsInfo.News.
[7]赵义:《枫桥经验-中国农村治理样板》,浙江人民出版社2008年版。
[8]俞红霞:《“枫桥经验”的形成和发展历程》,《中共党史资料》,2006年第2期,第181页。
[9]马凯:《努力加强和创新社会管理》,《国家行政学院》2010年第5期,第10页。
[10]详见《党委领导 政府负责 社会协同 公众参与 标本兼治创新社会管理》,《人民日报》,2011年04月08日02版。
[11]详见卢芳霞《组团式服务:农村社区公共服务供给机制研究--以枫桥镇为例》,《浙江社会科学》,2011年第6期。
[12]详见《党委领导 政府负责 社会协同 公众参与 标本兼治创新社会管理》,《人民日报》,2011年04月08日02版。
[13]马凯:《努力加强和创新社会管理》,《国家行政学院》2010年第5期,第11页。